निर्णय नं. ७४९२ - उत्प्रेषण परमादेश समेत ।
निर्णय नं.७४९२ ने.का.प.२०६२ अङ्क २
सर्वोच्च अदालत, विशेष इजलास
माननीय न्यायाधीश श्री मीनवहादुर रायमाझी
माननीय न्यायाधीश श्री शारदा श्रेष्ठ
माननीय न्यायाधीश श्री राजेन्द्रकुमार भण्डारी
सम्वत् २०६१ सालको रिट नं. .....५९
आदेश मितिः २०६२।२।२७।६
बिषय :– उत्प्रेषण परमादेश समेत ।
निवेदकः काठमाडौं जिल्ला, काठमाडौं महानगरपालिका वडा नं. १४ वस्ने अधिवक्ता विनोद कार्की समेत
विरुद्ध
विपक्षीः माननीय अर्थमन्त्री, भरतमोहन अधिकारी, अर्थ मन्त्रालय सिँहदरबार समेत
§ संवैधानिक प्राबधान विपरीत नभएमा आवश्यकताको सिध्दान्त (Doctrine of Necessity) अनुसार त्यस्ता कामकारबाहीले न्यायिक औचित्यता प्राप्त गर्ने ।
(प्रकरण नं.१९)
§ सामान्य अवस्थामा राज्यका जुनसुकै कामकारवाही संविधानको अक्षर र भावना (Letter and Spirit) अनुकूल सम्पादन गरिनुपर्दछ र त्यसअनुरुप गरिएको नपाइएमा त्यस्तो कामकारबाहीलाई संवैधानिक तथा कानूनी मान्यता दिन नमिल्ने ।
§ असामान्य अवस्थामा जहाँ कुनै विकल्प नै छैन भने त्यस्तो अवस्थामा संविधानको कुनै स्पष्ट प्रावधानको उल्लंघन गरेको अवस्थामा वाहेक संविधानद्वारा अवलम्बित आधारभूत संरचना वा मूलभूत अवधारणा प्रतिकूल नहुने गरी न्यूनतम रुपमा राज्य व्यवस्था सञ्चालनको सिलसिलामा राज्यवाट सम्पादन गरिने कार्यलाई अपरिहार्य आवश्यकता (inevitable necessity) को आधारमा सम्पन्न गरिएको मान्नु न्यायिक उपयुक्तता (Judicial Propriety) को दृष्टिकोणवाट समेत मनासिब हुने ।
(प्रकरण नं.२०)
§ संविधानको धारा ५३(४) अनुसार बिघटित प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन हुन नसकेको कारण प्रतिनिधिसभा तथा राष्ट्रियसभाको सदनहरुको संयुक्त बैंठकमा राजश्व र व्ययको बार्षिक अनुमान पेश गर्न नसकिएको र संविधानतः प्रतिनिधिसभामा पेश गरिनुपर्ने मुलुकको अर्थसम्बन्धी विधेयकहरु संविधानको धारा ७२ अनुसार अध्यादेशको रुपमा जारी गरी कर लगाउने तथा मूल्य अभिवृध्दिकरको दर परिवर्तन गरिएको समेतका कार्य संविधानसंग बाझिएको नदेखिने ।
(प्रकरण नं.२२)
निवेदक तर्फवाटः विद्वान अधिवक्ताद्वय श्री विनोद कार्की र श्री चन्द्रकान्त ज्ञवाली
विपक्षी तर्फवाटः विद्वान सहन्याधिवक्ता श्री डिल्लिरमण आचार्य
अवलम्वित नजीरः ने.का.प. २०५१, नि.नं. ४९७१, पृष्ठ ६८४, ने.का.प. २०६१, नि.नं. ७३४२, पृष्ठ २६५,
आदेश
न्या.मीनबहादुर रायमाझीः नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ का धारा २३ र ८८(१) तथा (२) अन्तर्गत दायर भएको प्रस्तुत रिट निवेदनको व्यहोरा तथा आदेश यसप्रकार छ : –
२. २०५९ साल जेष्ठ ८ गते प्रतिनिधिसभा संविधान बमोजिम विघटन भई हाल सम्म निर्वाचन हुन सकेको छैन । प्रतिनिधिसभाको अभावमा राजश्व र व्ययको वार्षिक अनुमान (वजेट) तथा करको दरमा थपघट गर्ने आर्थिक ऐनहरु, विनियोजन ऐन तथा राष्ट्र ऋण उठाउने ऐनहरु प्रतिनिधिसभावाट अनुमोदन वा पारित गराउन सकिएको छैन । यसैले २०५९ साल आषाढ २४ गतेदेखि त्यस्ता ऐनहरु अध्यादेशको रुपमा ६ । ६ महिनामा जारी गरी कर तथा राजश्व असूली तथा खर्च गरिंदैआएको छ । आर्थिक वर्ष २०६१।६२ का आर्थिक अध्यादेशहरु मिति २०६१।४।१ को नेपाल राजपत्रमा प्रकाशित भएको र सो अध्यादेशलाई पुनः मिति २०६१।१०।१ मा जारी गरी निरन्तरता दिइएको छ । सो अध्यादेशले विनियोजन शीर्षकमा तोकिएको पुरक अनुमान समेत गरी साविक देखि विधायिकी ऐनद्वारा तोकिएको मूल्य अभिवृध्दि करको दर १० प्रतिशतवाट वढाएर १३ प्रतिशत कायम गरेको छ ।
३. :बनलब ऋबचतब,ज्ञद्दज्ञछ तथा द्यष्िि या च्ष्नजतक, ज्ञटडढ वाट प्रत्याभूत जनप्रतिनिधित्व विना कर लगाउन नमिल्ने सिध्दान्तलाई विश्वका सवै प्रजातान्त्रिक देशहरुले स्वीकार गरेका छन् । नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ७३ ले पनि उल्लिखित सिध्दान्तलाई स्वीकार गरी कानूनबमोजिम वाहेक कुनै कर लगाइने र उठाइने छैन ” भन्ने व्यवस्था गरिरहेको छ भने कर राजश्व तथा विनियोजन विधेयक समेतका आर्थिक विधेयकहरु प्रतिनिधिसभामा मात्र पेश गरिनु पर्ने व्यवस्था धारा ६८ मा गरिएको छ । त्यस्तो विधेयक प्रतिनिधिसभाले मात्रै पनि पारित गर्नसक्ने व्यवस्था संविधानको धारा ६९ को उपधारा (२) (३) (४) तथा धारा ७१ को उपधारा (३) मा गरिएको छ । हाल लगाइएको करहरु अध्यादेशवाट लगाइएको र विनियोजन तथा आय व्ययको अनुमान पनि अध्यादेश मार्फत नै प्रस्तुत गर्ने गरिएको छ । त्यस्तो कार्य प्रतिनिधित्व विना कर नलगाइने भन्ने धारा ७३ तथा अर्थ विधेयक प्रतिनिधिसभामा मात्र प्रस्तुत गरिनु पर्ने धारा ६८(१) को उपधारा (३) को व्यवस्था विपरीत हुनाको साथै त्यसवाट अर्थ विधेयक पेश गरिने र पारित गरिने सम्बन्धमा संविधानको धारा ६९ (२)(३)(४) एवं धारा ७१(३) को समेत उल्लंघन हुन गएको छ भने संविधानको अक्षर र भावना विपरीत जारी गरिएको आर्थिक अध्यादेश, २०६१ विनियोजन अध्यादेश २०६१ तथा राजश्व र व्ययको अनुमानले निवेदक लगायत आम नागरिकहरुको सम्पत्ति करको नाममा अपहरण गरिरहेकोले उक्त कार्यवाट संविधानको धारा १७ द्वारा प्रत्याभूत सम्पत्तिको हक समेत कुण्ठित हुन पुगेको छ ।
४. अर्थ विधेयकको रुपमा प्रतिनिधिसभामा पेश गरिनुपर्ने आर्थिक विधयेकलाई अध्यादेश मार्फत जारी गरी त्यस्तो अध्यादेश पटक पटक जारी गरिनु संवैधानिक प्रावधान छल्नु तथा जन प्रतिनिधि मार्पmत कानून निर्माण गर्न पाउने जनताको अधिकारमा अतिक्रमण गर्नु हो। कानून निर्माण गर्ने संसदको अधिकारलाई कार्यपालिकाले पटक पटक अध्यादेश जारी गरी हनन गर्दा समेत प्रतिनिधिसभाको सभामुख तथा सचिवालय मुकदर्शन भएका छन् । आपतकालीन अवस्थामा तत्काल केही गर्नु परेमा संविधानको प्रतिकूल नहुने गरी एकपटक सम्म निश्चित अवधिका लागि विधायिकी प्रावधान र शक्तिपृथकीकरणको सिध्दान्तको अपवादस्वरुप कार्यकारीणीले अध्यादेश जारी गर्न पाउँछ । यो असीमित समयको लागि जारी हुन सक्दैन । संविधानको धारा ७२ अनुसार संविधानमा लेखिएका कुराहरुको प्रतिकूल नहुने गरी अध्यादेश जारी गरीनु पर्ने हुन्छ । मौलिकहकमा अनुचित वन्देज लगाउने वा संविधानको कुनै धाराले प्रत्यक्ष वा अप्रत्यक्ष रुपमा रोकेको विषयवस्तु गर्ने गराउने वा प्रस्तावनाको प्रतिकूल हुने गरी अध्यादेश जारी हुन सक्दैन । त्यस विपरीत आ.व. ०५९।६० देखि आ.व. २०६१।६२ सम्म ७ पटक लगातार एउटै बिषयवस्तुमा संविधानको धारा ६८ र ६९ विपरीत जारी गरिएको अध्यादेश र धारा ७७ अनुसार संसदको संयुक्त वैठकमा पेश गर्नुपर्ने राजश्व र व्ययको अनुमान छुट्टै समारोहमा पेश गरी वजेट भाषण मार्फत वद्नियत पूर्वक गैर कानूनी कर असूल उपर गरेकोले त्यस्तो अध्यादेश जारी गराउने कार्य कपटपूर्ण छ ।
५. अतः संसद समक्ष मात्र पेश गरिनु पर्ने राजश्व तथा व्ययको वार्षिक अनुमान तथा प्रतिनिधिसभामा मात्र पेश गरी पारित गरिनु पर्ने आर्थिक ऐनले मात्र करको दरमा थपघट गर्न सकिनेमा अध्यादेशको आधारमा जनप्रतिनिधित्व विना कर लगाउन नमिल्ने सर्वमान्य सिध्दान्त विपरीत कर लगाउने बिपक्षीहरुको कार्य संविधानको धारा ६८ को उपधारा (१) को प्रतिवन्धात्मक वाक्यांश, धारा ६८ को उपधारा (३), धारा ६९ को उपधारा (२)(३)(४),धारा ७१ को उपधारा (३) धारा ७२,७३,७७,७८,७९ र धारा ८३ लगायत शक्तिपृथकीकरणको सिध्दान्त समेतको प्रतिकूल भएकोले धारा २३ र ८८(१) बमोजिम आ.व. २०५९।६०,आ.व. २०६०।६१ र आ.व. २०६१।६२ मा जारी गरएका सवै आर्थिक अध्यादेश विनियोजन अध्यादेश प्रारम्भ देखि नै शुन्य र अमान्य घोषित गरी गैर कानूनी रुपवाट हामी तथा जनतावाट असूल उपर गरेको सबै पंरकारको कर तथा राजश्व समेत फिर्ता गराउनु भनी धारा ८८(२) बमोजिम बिपक्षीहरुको नाउमा परमादेश समेत जारी गरी पाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको निवेदनपत्र ।
६. निवेदकको माग बमोजिमको आदेश किन जारी हुन नपर्ने हो ? भन्ने सम्बन्धमा बिपक्षीहरुवाट लिखितजवाफ मगाई आएपछि नियमानुसार पेश गर्नु भन्ने समेत व्यहाराको यस अदालत एक न्यायाधीशको इजलासको मिति २०६१।१०।१२ को आदेश ।
७. यस कार्यालयको के कस्तो काम कारवाहीवाट निवेदकको के कस्तो हक अधिकारको हनन् भएको हो भन्ने स्पष्ट जिकिर नलिई विना आधार र कारण यस कार्यालय समेतलाई बिपक्षी बनाई दिएको रिट निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको बिपक्षी प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयको लिखित जवाफ ।
८. नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ७२ अनुसार संसदको दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा वाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा संविधानमा लेखिएका कुराहरुको प्रतिकूल नहुने गरी आवश्यक अध्यादेश जारी हुनसक्छ र त्यसरी जारी भएको अध्यादेशले ऐन सरह मान्यता पाउँछ । हाल प्रतिनिधिसभा अस्तित्वमा नरहेकोले धारा ६८ बमोजिम अर्थ विधेयकहरु प्रतिनिधिसभामा पेश गर्न तथा धारा ६९ र ७१ बमोजिम आर्थिक विधेयक पारित गर्ने प्रक्रिया अवलम्बन गर्न मिल्ने अवस्था छैन । आर्थिक प्रशासन सम्बन्धी कानूनहरु विधेयकको रुपमा संसद समक्ष पेश गर्न नसकिने भएकोले संविधान बमोजिम अनिवार्य आवश्यकताको रुपमा अध्यादेश मार्फत कानूनी व्यवस्था गरी मुलुकको प्रशासनिक एवं विकास निर्माण सम्बन्धी कार्य सञ्चालन गर्नु परेको हो । मुलुकको शासन सञ्चालनको लागि प्रत्येक आर्थिक वर्षमा आर्थिक अध्यादेश लगायत विनियोजन अध्यादेश, राष्ट्र ऋण उठाउने अध्यादेश र ऋण तथा जमानत संशोधन अध्यादेशहरु जारी हुँदै आइरहेको छ । राजश्व संकलन गर्न, प्रशासनिक खर्च तथा विकास खर्च गर्नकोलागि वैदेशिक ऋण वा अन्तर्राष्ट्रिय संघ संस्थावाट ऋण लिन र देश भित्रैवाट ऋण लिने समेतको कार्य गर्न उल्लेखित अध्यादेशहरु जारी गरिएको हो। श्री ५ को सरकारको आर्थिक क्रियाकलाप सञ्चालन गर्ने अन्य कुनै वैकल्पिक उपाय नभएकोले अनिवार्य आवश्यकताको रुपमा आर्थिक अध्यादेश लगायत अन्य आवश्यक अध्यादेशहरु जारी भएका हुन् । रिट निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको अर्थ मन्त्रालयको लिखितजवाफ ।
९. प्रतिनिधिसभाको विघटन भएको र तत्काल मुलुकको आर्थिक व्यवस्थापन जस्तो अपरिहार्य र आवश्यकीय कार्य गर्नु तथा भइरहेको कार्यलाई निरन्तरता दिन धारा ७२ बमोजिम अध्यादेश जारी गर्न वाहेक अर्को विकल्प छैन । निवेदनपत्रमा उल्लेख गरिएका अध्यादेशहरु प्रतिनिधिसभामा पेश गर्न सकिने अवस्था नभएकोले संविधानबमोजिम जारी भएको ६ महिनापछि स्वतः निस्क्रिय हुने भएको र अध्यादेश जारी गरिनु पर्ने उद्देश्य पूरा भइनसकेको अवस्थामा कानून बमोजिम सरकार चल्नुपर्ने सिध्दान्त बमोजिम त्यस्ता अध्यादेशहरु पुनः जारी गर्न सिफारिश गर्नुपर्ने परिस्थितिको विद्यमानता रहेको छ । धारा ६८(१) र (३) अनुसार अर्थ विधेयकको रुपमा प्रतिनिधिसभामा पेश गरिनु पर्ने आर्थिक विधेयकहरु अध्यादेशको रुपमा जारी गर्न नमिल्ने भन्ने प्रतिवन्ध संविधानमा छैन । २०६१।१०।१ मा जारी भएको आर्थिक अध्यादेशले मूल्य अभिवृध्दि कर ऐन, २०५३ को दफा ७लाई संशोधन गरी सो ऐनबमोजिम लाग्ने करको प्रतिशत तेह्र पु¥याइएको कार्य कानून सम्मत छ । रिट निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको कानून न्याय तथा संसदीय व्यवस्था मन्त्रालयको लिखितजवाफ ।
१०. नियमानुसार पेश भएको प्रस्तुत रिट निवेदनमा निवेदक अधिवक्ता श्री विनोद कार्की तथा अधिवक्ता श्री चन्द्रकान्त ज्ञवालीले जन प्रतिनिधित्व बिना कर लगाउन मिल्दैन भन्ने सर्वमान्य सिध्दान्तलाई नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ ले समेत स्वीकार गरेको छ । त्यस विपरीत कर लगाउने र करको दर परिवर्तन गर्ने कार्य अध्यादेशवाट हुन सक्दैन । संविधान बमोजिम अध्यादेशलाई पटक पटक जारी गर्न मिल्दैन । मूल्य अभिवृध्दि कर ऐन, २०५३ मा एक आर्थिक वर्षमा एकै प्रकारको करको दर हुन्छ भने व्यवस्था भएकोमा २०६१।४।१मा जारी गरिएको आर्थिक अध्यादेशले मुल्य अभिवृध्दि करको दर १० प्रतिशत तोकेकोमा मिति २०६१।१०।१ मा जारी गरिएको अध्यादेशले सो दर १३ प्रतिशत बनाएको हुंदा उक्त कार्य संविधान तथा कानून विपरीत भएको स्पष्ट छ । मूल्य अभिवृध्दि करको दर १० प्रतिशतबाट बढाएर १३ प्रतिशत बनाउनुको पछाडि कुनै औचित्य स्थापित हुन सकेको छैन । पटक पटक आर्थिक अध्यादेश जारी गरी करको दर तोक्ने र उठाउने कार्य संविधानसम्मत नभएकोले निवेदन माग बमोजिमको आदेश जारी हुनुपर्दछ भन्ने समेत व्यहोराको बहस प्रस्तुत गर्नु भयो । बिपक्षी तर्फवाट विद्वान सहन्यायाधिवक्ता श्री डिल्लीरमण आचार्यले प्रतिनिधिसभा विघटन भई नयाँ निर्वाचन हुन नसकेको अवस्थामा कानून बमोजिम शासन चलाउने एकमात्र विकल्प धारा ७२ अनुसार अध्यादेश मात्रै हो। आर्थिक ऐनहरु अध्यादेशको प्रक्रियावाट जारी गर्न मिल्दैन भन्ने प्रतिवन्ध संविधानले लगाएको छैन । अध्यादेशले पनि कानूनी शक्ति राख्दछ । आर्थिक अध्यादेशको प्रस्तावनामा नै करको दर हेरफर गर्ने भन्ने समेतका कुरा उल्लेख भएकोले त्यस्तो अध्यादेशवाट करको दर परिवर्तन हुन नसक्ने भन्न मिल्दैन । मूल्य अभिवृध्दि करको दर १० प्रतिशत वाट १३ प्रतिशत पु¥याउनु भन्दा अगाडि सरकारले प्रसस्त गृह कार्य गरेको छ । आर्थिक श्रोत वृध्दि नगरी देशको शासन व्यवस्था चल्न नसक्ने भएकोले आर्थिक श्रोत वढाउन अतिआवश्यक भएअनुसार करको दर वढाइएको हो । यो कार्य कानूनसम्मत र संविधानसम्मत भएकोले रिट निवेदन खारेज हुनुपर्छ भन्ने समेत व्यहोराको वहस प्रस्तुत गर्नुभयो ।
११. प्रस्तुत रिट निवेदनमा निवेदकले संसद समक्ष मात्र पेश गरिनु पर्ने राजश्व तथा व्ययको वार्षिक अनुमान (बजेट) तथा प्रतिनिधिसभाले मात्र आर्थिक ऐनको रुपमा पारित गरेको ऐन अनुसार मात्र करको दरमा थपघट गर्न सकिनेमा त्यस्तो आर्थिक ऐन समेत अध्यादेशको रुपमा जारी गरी जनप्रतिनिधित्व विना कर लगाउन नपाइने सर्वमान्य सिध्दान्त तथा नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ६८ को उपधारा (१) को प्रतिवन्धात्मक वाक्यांश, सोही धाराका उपधारा (३) , धारा ६९ को उपधारा (२) (३) र (४) धारा ७१ को उपधारा (३) धारा ७२ को उपधारा (१) धारा ७३, धारा ७७, धारा ७८ धारा ७९, धारा ८३ लगायत शक्तिपृथकिरणको सिध्दान्त समेतको प्रतिकूल भएकोले संविधानको धारा २३ र ८८(१) बमोजिम आ.व. २०५९।६०, २०६०।६१ र आ.व. २०६१।६२ मा जारि गरिएका सबै आर्थिक अध्यादेश, विनियोजन अध्यादेश प्रारम्भ देखि नै शुन्य र अमान्य घोषित गरी गैर कानूनी रुपमा जनतावाट असूल उपर गरेको सबै प्रकारको कर तथा राजश्व समेत फिर्ता दिलाउनु भनी संविधानको धारा ८८(२) बमोजिम परमादेश समेत जारी गरिपाऊँ भन्ने निवेदन मागदावी लिइएको देखिन्छ । बिपक्षीहरुको लिखितजवाफमा प्रतिनिधिसभा अस्तित्वमा नरहेको कारण आर्थिक प्रशासन सम्बन्धी कानूनहरु विधेयकको रुपमा संसद समक्ष पेश गर्न नसकिने भएकोले संविधानको धारा ७२ अनुसार अध्यादेश जारी गरी राजश्व संकलन तथा प्रशासनिक तथा विकास खर्च गर्ने गरिएको हो । प्रतिनिधिसभा विघटन भएको र आर्थिक व्यवस्थापन जस्तो अपरिहार्य र आवश्यकीय कार्य गर्न तथा भइरहेका कार्यलाई निरन्तरता दिन अर्को विकल्प छैन । अध्यादेश जारी भएको ६ महिनापछि स्वतः निस्क्रिय हुने भएकोले कानून बमोजिम सरकार चल्नको लागि पनि त्यस्ता अध्यादेशहरु पटक पटक जारी गर्नु परेको हुँदा रिट निवेदन खारेज हुनुपर्छ भन्ने जिकिर लिएको पाइन्छ ।
१२. निवेदन माग दावी, लिखितजवाफ तथा विद्वान् कानून व्यवसायीहरुको बहस जिकिर समेतको आधारमा प्रस्तुत रिट निवेदनमा नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ७२ अन्तर्गत अध्यादेश जारी गरी अर्थसम्बन्धी कानूनी व्यवस्था गर्न मिल्ने हो, होइन ? भन्ने सम्बन्धमा निर्णय दिनु पर्ने देखियो ।
१३. रिट निवेदनमा समावेश भएको उल्लेखित प्रश्नको निरूपणको लागि सर्वप्रथम अध्यादेश जारी गर्ने सम्बन्धमा नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ मा भएको प्रावधान तर्फ विचार गर्नुपर्ने हुन्छ । त्यससम्बन्धी संविधानको धारा ७२ अध्ययन गर्दा :– “(१) संसदको दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेको छ भन्ने कुरामा श्री ५ सन्तुष्ट होइवक्सेमा यस संविधानमा लेखिए कुराहरुको प्रतिकूल नहुने गरी मौसूफवाट आवश्यक सम्झी वक्सेको अध्यादेश जारी गर्न सकिबक्सनेछ । (२) उपधारा (१) अनुसार जारी भएको अध्यादेश ऐन सरह मान्य हुनेछ” भन्ने व्यवस्था रहेको देखिन्छ ।
१४. नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ ले विश्वव्यापी रुपमा स्वीकार गरिएको शक्तिपृथकीकरणको सिध्दान्तलाई अवलम्बन गरी कानून निर्माणको कार्य श्री ५, प्रतिनिधिसभा राष्ट्रियसभा सहितको व्यवस्थापिकालाई सुम्पेको छ । त्यस अनुसार उक्त निकायको गठन, अधिवेशनसम्बन्धी कार्यविधि लगायत व्यवस्थापन विधि सम्बन्धी विस्तृत व्यवस्था संविधानको भाग ८ र ९ मा गरिएको समेत देखिन्छ । संविधानले बहुदलीय प्रजातान्त्रिक तथा संसदीय शासन व्यवस्थालाई आत्मसाथ गरेको छ । यसप्रकारको शासन व्यवस्थामा निर्वाचित जन प्रतिनिधिहरुले जनताको चाहना र राष्ट्रिय आवश्यकतामा सन्तुलन कायम राखी आवश्यक कानून निर्माण गर्न सम्भव हुन्छ । संसदीय शासन प्रणालीमा आवधिक रुपमा सम्पन्न हुने आम निर्वाचनवाट जनप्रतिनिधिहरु निर्वाचित भई संसदको गठन हुन्छ । त्यस्तो संसदको अधिवेशन संधै चालु रहने नभई संवैधानिक व्यवस्थानुसार समय समयमा वस्ने अधिवेशन मार्फत संसदले आफ्नो विधायिकी कार्य सम्पन्न गर्ने गर्दछ । विधायिकी अधिवेशनहरुमा मूलभूत रुपमा कार्यकारिणी निकायको रुमपा रहेको सरकारको वार्षिक नीति तथा कार्यक्रमहरु पारित गर्ने त्यसको लागि आवश्यक राजश्व र व्ययको अनुमान ( वार्षिक वजेट ) पारित गर्ने तथा अन्य आवश्यक विधायनहरुमा छलफल गरी पारित गर्ने लगायतका कार्यहरु गरिन्छन् । विधायिकी अधिवेशन स्थायी रुपमा चालु रही रहने प्रकृतिको नभएकोले विधायिकाको अधिवेशन नवसेको अवस्थामा तत्काल उत्पन्न परिस्थितिको सामना गर्न आवश्यक पर्ने कानून विधायिकावाट निर्माण हुन सक्दैन । कानून निर्माण गर्ने निकायको रुपमा रहेको संसद क्रियाशील नभएको त्यस्तो अवस्थामा तत्काल उत्पन्न परिस्थितिको लागि आवश्यक पर्ने कानूनी व्यवस्था गर्न अध्यादेश जारी गर्नसक्ने अधिकार संविधानको धारा ७२ ले प्रदान गरेको छ । संवैधानिक व्यवस्था अन्तर्गत श्री ५ वाट जारी गरिबक्सेको अध्यादेश शक्तिपृथकिरणको सिध्दान्त विपरीत जारी भएको मान्न मिल्दैन ।
१५. प्रस्तुत रिट निवेदनमा निवेदकवाट उठाइएको अधिकांश संवैधानिक प्रश्नहरुको निरोपण निवेदक अधिवक्ता चन्द्रकान्त ज्ञवाली समेत विरुध्द श्री ५ को सरकार मन्त्रिपरिषद् सचिवालय समेत भएको उत्प्रेषण बिषयको रिट निवेदन (ने.का.प. २०६१ नि.नं. ७३४२ पृष्ठ २६५) मा यस अदालतवाट गरिसकिएकोे छ । उक्त रिट निवेदनमा विशेष गरी संविधानको धारा ७२ अनुसार संसदको दुवै सदनको अधिवेशन नचलेको विशेष परिस्थितिमा तत्काल कुनै कानूनी व्यवस्था गर्न आवश्यक भएमा राज्यको कार्यकारिणी निकायद्वारा विधायिकी अधिकारको प्रयोग गरी ऐन सरह मान्यता प्राप्त अध्यादेश जारी गरिने,त्यस्तो कार्य शक्तिपृथकीकरणको सिध्दान्त प्रतिकूल नभएको, अध्यादेशको बिषयवस्तु नितान्त रुपमा श्री ५ तथा संविधानको धारा ३५(३) अनुसार मुलुकको शासन व्यवस्था सञ्चालन गर्ने अभिभारा प्राप्त मन्त्रिपरिषद्को सन्तुष्टिको बिषय भएकोले कुनै निश्चित आधार र कारण विना त्यस्तो बिषयमा यस अदालतले हस्तक्षेप गर्नु मनासिव नहुने, विद्यायिकी अधिकारको प्रयोग गरी जारी गरिने अध्यादेशले संविधानद्वारा निर्धारित सीमा उल्लंघन नगरी जुनसुकै बिषयमा कानूनी व्यवस्था गर्नसक्ने, प्रतिनिधिसभा विघटन भई नयां निर्वाचन हुन नसकेको कारण धारा ७२ को उपधारा (१) बमोजिम जारी गरिएको अध्यादेश उक्त धाराको उपधारा (२) को प्रतिवन्धात्मक वाक्यांश खण्ड (क) अनुसार संसद समक्ष पेश गर्न वा पारित गर्न संभव नभएको र खण्ड (ग) अनुसार अध्यादेश जारी भएको ६ महिनापछि स्वतः निस्क्रिय हुने भएकोले वर्तमान अवस्थामा ६ महिना भन्दा पछि अध्यादेश क्रियाशील हुन नसक्ने भएकोले त्यस्ता अध्यादेश फेरी जारी गरिने कार्यलाई असंवैधानिक मान्न नमिल्ने सम्बन्धमा स्पष्ट रुपमा निरूपण भइसकेको पाइन्छ । उक्त निर्णय संग असहमत हुनुपर्ने अवस्था समेत रहेको देखिंन नआएकोले त्यस सम्बन्धमा छुट्टै धारणा राख्नु पर्ने अवस्था देखिएन । उल्लेखित निर्णय समेतको आधारमा संविधानको धारा ७२ अनुसार “संविधानमा लेखिएका कुराहरुको प्रतिकूल नहुने गरी ”श्री ५ वाट आवश्यक संझिवक्सेको अध्यादेश जारी गर्न सकिबक्सने” भएकोले संसदको अधिवेशन हुन नसकिरहेको वर्तमान समयमा राष्ट्र सञ्चालनको लागि ऐन सरह मान्यता हुने अध्यादेशवाट आवश्यक कानूनी व्यवस्था गर्नुपर्ने अपरिहार्यता देखिन आएको छ । मुलुकमा विद्यमान रहेको यस्तो अवस्थामा आर्थिक व्यवस्थापनसंग सम्बन्धित कानूनी व्यवस्था अध्यादेशको माध्यमवाट समेत व्यवस्थित गर्न सकिंदैन भन्ने मान्यता राख्ने हो भने मुलुक सञ्चालनमा नै अवरोध उत्पन्न हुन्छ । त्यस्तो अवस्था तर्फ सदा सचेत रहनु पर्ने हुन्छ ।
१६. संविधानको धारा ७७ अनुसार राजश्व र व्ययको वार्षिक अनुमान प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभाको संयुक्त वैठक समक्ष मात्र राख्न सकिने व्यवस्था विपरीत अन्यत्रवाट सार्वजनिक गरिएको र केही महसुल , कर, मालपोत शुल्क, र दस्तुर लगाउन, लगाइएकोलाई चालु राख्न वा हेरफेर गर्न भनी संविधानको धारा ७२ (१) अनुसार जारी गरिएको आर्थिक अध्यादेश, २०५१ विनियोजन अध्यादेश ,२०५१ राष्ट्र ऋण उठाउने अध्यादेश, २०५१ र ऋण तथा जमानत (आठौंै संशोधन) अध्यादेश, २०५१ अमान्य र वदर घोषित गरिपाउँ भनी दायर गरिएको सम्वत् २०५१ सालको रिट नं. २२९९ निवेदक चेतेन्द्रजंग हिमाली विरुध्द सम्माननीय प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइराला समेत भएको रिट निवेदन (ने.का.प. २०५१, नि.नं. ४९७१, पृष्ठ ६८४) मा यस अदालतको विशेष इजलासवाट संसदको दुवै सदनको अधिवेशन चालु नरहेको अवस्थामा संविधानको धारा ७२(१) अनुसार जारी गरिएका अध्यादेशहरु निवेदन जिकिर अनुसार नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ प्रतिकूल देखिन नआएको भनी निर्णय भइसकेको समेत देखिन्छ । उक्त निर्णय समेतको आधारमा संविधानको ७७ बमोजिम प्रतिनिधिसभा तथा राष्ट्रियसभा दुवै सदनको सयुंक्त बैठक समक्ष पेश गरिनु पर्ने राजश्व र व्ययको वार्षिक अनुमान ( बजेट ) प्रतिनिधिसभा नरहेको अवस्थामा अन्य उपयुक्त प्रक्रिया र माध्यमवाट सार्वजनिक गर्न तथा मुलुकको आर्थिक व्यवस्थापन सम्बन्धी आर्थिक ऐन विनियोजन ऐन, राष्ट्र ऋण उठाउने ऐन लगायतका ऐनहरु संविधानको धारा ७२ प्रयोग गरी अध्यादेश मार्फत आवश्यक कानूनी व्यवस्था गर्न मिल्ने नै देखिन आउँछ ।
१७. करसम्बन्धी सैंध्दान्तिक अवधारणा अनुसार कर भन्नाले सरकारद्वारा गरिनु पर्ने कार्यको लागि आवश्यक पर्ने रकम सर्वसाधारण जनतावाट निजहरुको इच्छा विपरीत निजहरुलाई बाध्य पारी संकलन गरिने रकम भन्ने वुझिन्छ । अर्थात सरकारले सार्वजनिक उद्देश्यको लागि राजस्व जम्मा गर्न करदाताको मन्जुरी विना करलगाउने र असूल गर्ने गर्दछ । कर तिरे वापत करदाताले प्रत्यक्ष लाभ (Quid pro quo) प्राप्त गर्न सक्दैन । कर लगाउने कार्य संधै र सबै अवस्थामा जनताका प्रतिनिधिहरुद्वारा निर्माण गरिएको कानूनद्वारा मात्र गर्ने गरिन्छ । बेलायतको इतिहासमा सन १२१५ को ऐतिहासिक महत्वको दस्तावेज Magna Carta,1215 जारि भएपछि विस्तारै “No taxation without representation” (जनप्रतिनिधित्व विना कर लगाउन नपाइने) अवधारणा स्वीकार गरियो । अहिले उक्त सिध्दान्तलाई बिश्वका सवै जसो प्रजातान्त्रिक शासन व्यवस्था अपनाउने राष्ट्रहरुले स्वीकार गरिएको पाइन्छ । नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ ले पनि यो सिद्धान्तलाई आत्मसाथ गरेकोछ । संविधानको धारा ७३ मा गरिएको “कानून बमोजिम बाहेक कुनै कर लगाइने र उठाइने छैन” भन्ने प्रत्याभूति यसै कुराको परिणाम हो । संविधानको धारा ७३ मा दिइएको प्रत्याभूतिलाई साकार पार्नको लागि संविधानको धारा ६८ को उपधारा (३) ले कर लगाउने, उठाउने, खारेज गर्ने, छुट दिने, परिवर्तन गर्ने वा कर प्रणालीलाई व्यवस्थित गर्ने लगायतका बिषयसंग सम्बन्धित विधेयकलाई अर्थ विधेयक भनी परिभाषा गरेको र धारा ६८ को उपधारा (१) को प्रतिवन्धात्मक वाक्यांशले त्यस्तो अर्थ विधेयकहरु प्रतिनिधिसभामा मात्र पेश गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको पाइन्छ । त्यस्तै संविधानको धारा ६९ को उपधारा (२)(३) (४) मा प्रतिनिधिसभाले पारित गरेको अर्थ विधेयक राष्ट्रियसभामा पठाइएकोमा राष्ट्रियसभाले त्यसमा छलफल गरी १५ दिनभित्र कुनै सुझाव भए सुझाव सहित प्रतिनिधिसभामा फिर्ता पठाउनु पर्ने र प्रतिनिधिसभाले राष्ट्रियसभाको सुझाव उचित देखेमा सो समेत समावेश गरी स्वीकृतिको लागि श्री ५ समक्ष पेश गर्नुपर्ने र राष्ट्रियसभाले १५ दिन भित्र फिर्ता नगरेमा पनि प्रतिनिधिसभाले स्वीकृतिको लागि श्री ५ समक्ष पठाउन सक्ने व्यवस्था गरिएको पाइन्छ भने संविधानको धारा ७१ को उपधारा (३) अनुसार स्वीकृतिको लागि श्री ५ समक्ष पेश भएको अर्थ विधेयकको हकमा श्री ५ ले पुनः विचार विमर्श हुन सन्देश सहित विधेयक उत्पत्ति भएको सदनमा फिर्ता पठाउन समेत नसकिने संवैधानिक प्रावधान रहेको पाइन्छ । संविधानको उल्लेखित व्यवस्थावाट संविधानले अर्थ विधेयक पारित गर्ने कार्यविधिका सम्बन्धमा पनि प्रतिनिधिसभाको निर्णायक भूमिका रहने व्यवस्था गरेको स्पष्टतः देखिन्छ ।
१८. जनतालाई कर लगाउने र असूल उपर गर्ने कार्य राज्यले गर्नुपर्ने खर्चको लागि नै हो । राज्य सञ्चालनको लागि कति खर्च आवश्यक पर्दछ र त्यसको लागि कुन कुन श्रोतवाट कति रकम उठाउने र के के शीर्षकमा के कति दरमा कर लगाउने भन्ने बिषय संधै र सबै अवस्थामा राज्यको कार्यकारिणी निकायले तय गर्दछ । राज्यद्वारा लगाइने करको दर लगायतका कुराहरु राज्यको आवश्यकताले निर्धारण गर्दछ । त्यसैले कर तथा राजश्वको दर, राज्यले विभिन्न शीर्षक अन्तर्गत खर्च गर्नुपर्ने रकम, त्यसको लागि आवश्यक पर्ने आन्तरिक तथा वैदेशिक ऋण तथा सहायता जस्ता कुराहरु हरेक आर्थिक बर्षमा थपघट, हेरफेर र संशोधन भइरहने हुन्छ । राज्यको कार्यकारीणी निकायले दैनिक रुपमा राज्य सञ्चालनको लागि गरिनु पर्ने नयाँ तथा पहिलेदेखि सञ्चालन हुंदै आएका विकास निर्माणको कार्य लगायतका कार्य गर्नको लागि आवश्यक रकम यकिन गरी त्यसको श्रोत समेत आफैले निर्धारण गर्नुपर्ने हुन्छ । सामान्य अवस्थामा कार्यकारीणी निकायले यी सबै कार्यहरु संविधानको धारा ७७ वमाजिम राजश्व र व्ययको अनुमान सदनको संयुक्त वैठकमा वजेटको रुपमा पेश गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था रहेको छ । संविधानको धाार ३५ को उपधारा (३) अनुसार नेपाल अधिराज्यको शासन व्यवस्था सञ्चालन गर्ने अभिभारा मन्त्रिपरिषद्मा रहेको छ । मन्त्रिपरिषद्ले नै राज्य व्यवस्था सञ्चालनको लागि आवश्यक पर्ने श्रोत र साधनको व्यवस्थापन गर्नु पर्दछ । त्यसैको लागि जनतावाट कुन शीर्षकमा कति दरमा कर लगाउने र कसरी उठाउने ? कति रकम आन्तरिक तथा वाह्य ऋणवाट पूर्ति गर्ने ? कुन कुन विनियोजन शीर्षकमा कति कति रकम खर्च गर्ने ? जस्ता कुराहरुको निर्णय मन्त्रिपरिषद्वाटै गरिनु पर्ने अपरिहार्यता स्पष्टतः देखिन आएको छ ।
१९. आवश्यकताको सिद्धान्त (Doctrine of Necessity) मुलुकको शासन व्यवस्थाका सम्बन्धमा पनि खास खास अवस्थामा आकर्षित हुन सक्दछ । संविधान तथा कानून अनुरुप सम्पन्न गरिनुपर्ने कुनै कार्य विद्यमान असहज तथा जटिल परिस्थितिको कारण संविधानको सामान्य व्यवस्था अनुकूल सम्पन्न हुन नसक्ने अवस्थामा जटिल समस्या निवारणको निमित्त नगरि नहुने कार्य गरिएकोमा त्यसले आवश्यकताको सिद्धान्त (Doctrine of Necessity) बमोजिम त्यसले न्यायिक औचित्यता प्राप्त गर्दछ । जटिल, असहज एवं असाधारण अवस्थामा संविधानको सामान्य व्यवस्था क्रियाशील हुन नसकेको रहेछ भने राज्य संञ्चालनको लागि आवश्यक पर्ने केही कार्य नगरिएको अवस्थामा त्यसले संवैधानिक अस्थिरता र अन्यौलको स्थिति सिर्जना हुन्छ। त्यस्तो स्थितिवाट राज्य व्यवस्थाको अस्तित्व नै संकटमा पर्न सक्दछ । असामान्य र असाधारण परिस्थितिमा राज्य संयन्त्रवाट गरिएको कुनै कार्यको वैधानिकता परीक्षण गर्दा अदालतले पनि त्यस्तो कार्यको न्यायिक उपयुक्तता (Judicial Propriety) को आधारमा परीक्षण गरिनु वाञ्छनीय हुन्छ । अदालतले त्यस्तो आवश्यकता वास्तविक (Genuine) रुपमा आइपरेको थियो वा थिएन ? र त्यसको निराकरण उचित एवं विवेकसम्मत रुपमा गरिएको छ, छैन ? भन्ने दृष्टिकोणवाट विचार गरिनु पर्दछ । आवश्यकताको सिध्दान्त संधै स्वीकार्य हुन सक्दैन । असामान्य अवस्थामा मात्र यो लागू हुन्छ । यो सिध्दान्तलाई स्वीकार गरिनुको पछाडि एउटा छुट्टै तर्कसंगत आधार रहेको पाइन्छ । असामान्य परिस्थितिमा वाध्यातावस गरिनुपर्ने कार्यलाई आवश्यकताले संरक्षण गर्दछ (Necessities quod cogit defend it (Necessity defends what is compels) । असहज परिस्थितिको कानून नै आवश्यकता हो (Necessities est lex temporize et loci (Necessity is the law of time and place) सामान्य अवस्थामा कानूनसम्मत नमानिने कार्यलाई पनि आवश्यकताले त्यसलाई कानून सम्मत मान्दछ (Necessity makes that lawful which otherwise is not (Necessity facit licitum quod alias non est licitum ) । आवश्यकताको सिध्दान्तका सम्बन्धमा अदालतद्वारा स्वीकार गरिएको उल्लेखित कानूनी उक्तिहरु (Legal Maxims) ले यस सिध्दान्तको वास्तविक प्रकृति तथा आवश्यकतामाथि प्रकाश पार्दछ ।
२०. प्रस्तुत मुद्दाको सन्दर्भमा विचार गर्दा मुलुकको वर्तमान असाधारण असहज तथा जटिल परिस्थितिमा सबै कार्य संविधानमा व्यवस्थित प्रावधान अनुरुप सम्पादन हुन नसकिरहेको कटु यथार्थ सबै सामू रहेको छ । जस्तोसुकै असाधारण र असहज परिस्थितिमा पनि राष्ट्रलाई जोगाई राख्न राज्यका काम कारवाहीहरु सञ्चालन गरिनु अतिआवश्यक हुन्छ । त्यस्तो अवस्थामा सरकारवाट सम्पादन गरिएका कार्यहरु संविधानले सामान्य अवस्थाको लागि निर्धारण गरेका प्रावधान अनुकूल नभएतापनि यदि संवैधानिक प्राबधान विपरीत हुँदैन भने आवश्यकताको सिध्दान्त (Doctrine of Necessity) अनुसार त्यस्ता काम कारवाहीले औचित्यता प्राप्त गर्दछ। सामान्य अवस्थामा राज्यका जुनसुकै काम कारवाही संविधानको अक्षर र भावना (Letter and Spirit) अनुकूल सम्पादन गरिनुपर्दछ र त्यस अनुरुप गरिएको नपाइएमा त्यस्तो काम कारवाहीलाई संवैधानिक तथा कानूनी मान्यता दिन मिल्दैन । तर असामान्य अवस्थामा जहाँ कुनै विकल्प नै छैन भने त्यस्तो अवस्थामा संविधानको कुनै स्पष्ट प्रावधानको उल्लंघन गरेको अवस्थामा वाहेक संविधानद्वारा अवलम्वित आधारभूत संरचना वा मूलभूत अवधारणा प्रतिकूल नहुने गरी न्यूनतम रुपमा राज्य व्यवस्था सञ्चालनको सिलसिलामा राज्यवाट सम्पादन गरिने कार्यलाई अपरिहार्य आवश्यकता (inevitable necessity) को आधारमा सम्पन्न गरिएको मान्नु न्यायिक उपयुक्तता (Judicial Propriety) को दृष्टिकोणवाट समेत मनासिब हुन्छ ।
२१. रिट निवेदकले संविधानको धारा ७२ अनुसार जारी गरिने अध्यादेश एक पटक भन्दा बढी जारी गर्न नमिल्ने मिति २०६१।४।१ मा जारी गरिएको आर्थिक अध्यादेश मिति २०६१।१०।१ मा समेत जारी गरिएको समेत उक्त अध्यादेशहरु बदर हुनुपर्ने भन्ने जिकिर समेत लिएको पाइन्छ । यस सम्बन्धमा निवेदक तर्फका विद्वान् अधिवक्ताहरुले भारतीय सर्वोच्च अदालतवाट Dr. D.C. Wadhwa v. State Bihar –(Air 1987 sc. 579) को मुद्दामा प्रतिपादित सिध्दान्त समेत उल्लेख गर्नुभएको पाइयो । उक्त मुद्दाको तथ्यगत पृष्ठभूमी र भारतीय संविधानको सम्बध्द संवैधानिक व्यवस्था समेतको आधारमा निर्णय भएको उक्त मुद्दाको प्रसंग हाम्रो देशको वर्तमान परिस्थितिका सम्बन्धमा आकर्षित हुन नसक्ने भन्ने बिषयमा यस अदालतवाट माथि उल्लेखित सम्वत् २०६० सालको रिट नं. ३३ को रिट निवेदनमा निर्णय भइसकेकोले त्यस सम्बन्धमा यहाँ पुनर्विचार गर्नुपर्ने अवस्था समेत विद्यमान रहेको देखिन आएन।
२२. माथि गरिएको विवेचनाको आधारमा संविधानको धारा ५३(४) अनुसार बिघटित प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन हुन नसकेको कारण प्रतिनिधिसभा तथा राष्ट्रियसभाको सदनहरुको संयुक्त बैंठकमा राजश्व र व्ययको बार्षिक अनुमान पेश गर्न नसकिएको र संविधानतः प्रतिनिधिसभामा पेश गरिनु पर्ने मुलुकको अर्थ सम्बन्धी विधेयकहरु संविधानको धारा ७२ अनुसार अध्यादेशको रुपमा जारी गरी कर लगाउने तथा मूल्य अभिवृध्दिकरको दर परिवर्तन गरिएको समेतका कार्य निवेदन मागदावी बमोजिम संविधानसंग बाझिएको भन्ने नदेखिएकोले निवेदन मागदावी बमोजिमको आदेश जारी गर्नुपर्ने अवस्था विद्यमान रहेको देखिएन । यसर्थ प्रस्तुत रिट निवेदन खारेज हुने ठहर्छ । मिसिल नियमानुसार वुझाई दिनु ।
उपर्युक्त रायमा सहमत छौं ।
न्या.शारदा श्रेष्ठ
न्या.राजेन्द्रकुमार भण्डारी
इति सम्वत् ०६२ साल जेष्ठ २७ गते रोज ६ शुभम् .....