निर्णय नं. ८०४३ - उत्प्रेषण समेत

निर्णय नं.८०४३    २०६५ चैत,अङ्क १२

 

सर्वोच्च अदालत, विशेष इजलास

सम्माननीय प्रधान न्यायाधीश श्री केदारप्रसाद गिरी

माननीय न्यायाधीश श्री दामोदरप्रसाद शर्मा

माननीय न्यायाधीश श्री ताहिरअली अन्सारी

063-WS-0038

आदेश मितिः २०६५।९।१७।५

 

विषय : — उत्प्रेषण समेत ।

 

      रिट निवेदकः भक्तपुर, मध्यपुर ठिमी नगरपालिका वडा नं. १६ लोकन्थली बस्ने अधिवक्ता       माधवकुमार बस्नेत समेत

विरुद्ध

      विपक्षीः नेपाल सरकार, मन्त्रिपरिषद्, प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय समेत

     

§  प्रत्यायोजित अधिकारअन्तर्गत गरिएको काम कारवाहीले प्रत्यायोजनको दायरा नाघ्न नहुंने।

§  सारवान विषय विधायिकी ऐनबाटै निर्देशित हुने र नियमावलीले केवल कार्यविधिगत पक्षमात्र समेट्ने अर्थात नियमावलीले सारवान नभई कार्यविधिगत विषयमा मात्र व्यवस्था गरेको हुने । 

       (प्रकरण नं.३)

§  प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली, २०६३ ले नियम ३, ४, ५, ६, ७ लगायतमा संशोधन गरी महानगरीय प्रहरीको अवधारणालाई प्रहरी सेवामा समाहित गरी सोहीअनुरुपको श्रेणी पद र कार्यालयको व्यवस्थाहरू मिलान गरेकोसम्म देखिन आएवाट नियम ३ को खण्ड (क) देखि (ङ) सम्म रहेका वर्गीकरण कार्यविधिगत हुने र संशोधनले थप गरेको खण्ड (च) को प्रावधानमात्र सारवान हुने भनी मान्न मिल्ने कुनै आधार देखिदैन । नियम ३ को खण्ड (क) देखि (ङ) सम्म गरिएका वर्गीकरण जस्तै खण्ड (च) मा थप गरिएको प्रहरी सेवाको वर्गीकरणलाई पनि समान रुपमा लिनु उचित र विवेकसम्मत हुने ।

(प्रकरण नं.५)

§  सरकारी मुद्दासम्बन्धी ऐन, २०४९ को अनुसूची (१) बमोजिम सरकार वादी भै चल्ने मुद्दाहरूको अनुसन्धान तहकिकात गर्ने कार्य प्रहरी कर्मचारीलाई जिम्मेवारी दिइएकाले प्रहरी ऐनलगायतका विभिन्न ऐनले प्रहरी संगठन र कर्मचारीको काम कर्तव्य अधिकार निर्धारण गरेकोले त्यस्ता मूलभूत प्रावधानहरूलाई सारवान कानूनको कोटीमा राख्न सकिने ।

(प्रकरण नं.६)

§  प्रहरी नियमावली, २०४९ मा महानगरीय प्रहरीसम्बन्धी प्रावधान समावेश गरी जारी भएको प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावलीले त्यसअघि अर्थात २०६३।८।१ देखि नेपाल सरकारको निर्णयबाट गठन भएको महानगरीय प्रहरीले गरेको काम करवाहीको वचाउसम्म गरेको अवस्था देखिदा उक्त संशोधित नियमावलीको व्यवस्था प्रष्टतः भूतलक्षी नभई त्यसमा वचाउ प्रवन्ध (Saving clauses ) सम्म समावेश गरेको भनी अर्थ गर्नु सहज र स्वाभाविक हुने ।   

§  (प्रकरण नं.१२)

§  प्रहरी नियमावली सारवान कानून नभई प्रहरी ऐनको उद्देश्य कार्यान्वयन गर्न बनेको कार्यविधि नियमित गर्ने नियम हो भन्ने देखिन्छ । कार्यविधि कानून पश्चातदर्शी असर हुने गरी प्रयोग गर्न नमिल्ने भन्ने नदेखिने  ।

§  शान्ति सुरक्षा र अपराध अनुसन्धान जस्तो सार्वजनिक महत्व र राष्ट्रिय स्वार्थको विषयमा महानगरीय प्रहरीवाट सम्पन्न भैसकेको काम कारवाहीलाई नियमावलीले बचाउसम्म गरेको देखिँदा गंम्भीर सार्वजनिक महत्वको उक्त विषयलाई निस्प्रभावी तुल्याउने गरी आदेश गर्दा कोही कसैको हित हुने नभई उल्टै समाजमा अराजकताको अवस्था सिर्जना हुने ।

(प्रकरण नं.१५)

 

निवेदक तर्फवाटः विद्वान अधिवक्ता श्री माधवकुमार वस्नेत

विपक्षी तर्फवाटः विद्वान नायव महान्यायाधिवक्ता श्री कुमार चुडाल

अवलम्वित नजीरः

सम्बद्ध कानूनः नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा २४, १०७(१)

            प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली, २०४९, नियम ३, ४, ५

 

आदेश

            प्र.न्या.केदारप्रसाद गिरीः नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा ३२ र १०७ (१) बमोजिम यस अदालतमा दायर हुन आएको प्रस्तुत रिट निवेदनको संक्षिप्त तथ्य एवं आदेश यस प्रकार छ :–

हामी निवेदकहरू निरन्तर १० वर्षदेखि कानून व्यवसायमा संलग्न अधिवक्ता भएको हुनाले नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा १०७(१) बमोजिम कुनै कानूनको संवैधानिकता परीक्षण गर्न सोही धारा बमोजिम हामीलाई हकदैया प्राप्त छ ।

विपक्षी नेपाल सरकारले प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ ले दिएको अधिकार प्रयोग गरी बनाएको भनी प्रहरी नियमावली, २०४९ को एघारौं संशोधन गरेको छ । सो कुरा नेपाल राजपत्र भाग ३, खण्ड ५६, संख्या ४१, मिति २०६३।१०।२९ मा प्रकाशित गरिएको छ । संशोधित नियमावलीले नेपाल प्रहरी सेवामा महानगरीय प्रहरीको स्थापना गरी सो सँग सम्बन्धित अन्य व्यवस्था समेत गरेको छ । उपरोक्त नियमावलीमा भएको संशोधित व्यवस्था प्रहरी ऐन, २०१२ को अधिकार भन्दा बाहिर गई गरिएको हुनाले प्रारम्भदेखि नै अमान्य र बदर घोषणा हुनुपर्छ भनी प्रस्तुत निवेदन लिई उपस्थित भएका  छौं ।

सरकारले नियम बनाउन पाउने अधिकार प्रत्यायोजित अधिकार हो । प्रत्यायोजित अधिकार प्रयोगगरी कानून बनाउन पाउने निकायले प्रत्यायोजन भएको अधिकारको सीमाभित्र रहेर मात्र नियम बनाउन पाउने हो । विपक्षीलाई नियम बनाउन अधिकार दिने मातृ ऐन भनेको प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ हो । विपक्षीले नियम संशोधन गर्दा त्यही दफाले दिएको अधिकार प्रयोग गरी बनाएको हो भनी संशोधित नियमवालीको शीर व्यहोरामा उल्लेख गर्नुले पनि सो कुरा पुष्टि हुन्छ । सो ऐनले विपक्षीहरूलाई पश्चातदर्शी नियम बनाउन पाउने अधिकार दिएको छैन । विपक्षीहरूले प्रहरी नियमावली संसोधन गर्दा संसोधित नियमावलीको नियम १(२) मा यो नियमावली संवत् २०६३ साल मार्ग १ गतेदेखि प्रारम्भ भएको मानिने छ भनी प्रष्टसंग पश्चातदर्शी असर पर्ने गरी नियम बनाएको हुँदा सो नियम प्रत्योयोजित विधायन पश्चातदर्शी  हुंन हुंदैन भन्ने सिद्धान्तको विपरीत भई बदरभागी छ ।

शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्त बमोजिम कानून बनाउने एकलौटी अधिकार व्यवस्थापिकालाई हुन्छ । विधायिका स्वयंले कानून बनाउँदा पनि पश्चातदर्शी असर पर्ने गरी कानून नबनाउने र बनाउनै पर्ने भए पनि कानूनमै त्यसको असरबारे स्पष्ट रुपमा बोल्नु पर्ने हुन्छ । प्रत्यायोजित विधायिकी अधिकार प्रयोग गर्ने निकायले पश्चातदर्शी असर पर्ने गरी नियम बनाउन ऐनले नै स्पष्ट अधिकार दिएको हुनुपर्छ अन्यथा असर पर्ने गरी नियम बनाउन पाउँदैन । त्यसैले विधायिकाको क्षेत्रभित्र असंवैधानिक र अनाधिकृत रुपमा प्रवेश गरी आफूलाई मन लागेको कानून बनाउन पाउने अधिकार भए जस्तो गरी नियम बनाएको देखिएकोले उक्त कार्य शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त विपरीत समेत छ । यो नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ को प्रस्तावनामा उल्लेखित कानूनी राज्यको अवधारणाको प्रतिकूल समेत छ ।

०६३ मंसिरमा कानूनी रुपमा अस्तित्वमा नै नरहेको महानगरीय प्रहरीलाई सरकारी मुद्दा सम्बन्धी ऐन, २०४९ को अनुसूचिमा परेका मुद्दा अनुसन्धान गर्ने अधिकार दिएको नियमावली अन्तरिम संविधानको धारा २४ समेतको विपरीत छ । विपक्षीहरूले साविक प्रहरी नियमावलीमा नियम ३९क. थप गरी प्रहरी हिरासतमा रहेको  व्यक्तिलाई नेपालको अन्तरिम संविधानको अधिनमा रही मानवोचित व्यवहार नगरेको वा त्यस्तो व्यक्तिलाई आफन्तसंग वा कानून व्यवसायी मार्फत भेटघाट गर्न नदिएको सम्बन्धमा महान्यायाधिवक्ताबाट प्राप्त निर्देशन कार्यान्वयन गराउनु सम्बन्धित प्रहरी कर्मचारीको कर्तव्य हुने भनी तोकेको छ । ०६३ साल मंसिरमा नेपालमा अन्तरिम संविधान नै थिएन । अन्तरिम संविधान केवल ०६३।१०।१ देखि अस्तित्वमा आएको हो । यसरी कानून तथा न्यायका मान्य सिद्धान्त विपरीत आफूखुसी नियम बनाउने कार्य गरेको र यसको तत्काल र भविष्यमा पर्न सक्ने असर अत्यन्त गंम्भिर भएको हुनाले प्रस्तुत नियमावाली नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा १०७(१) बमोजिम प्रारम्भदेखि नै अमान्य र बदर घोषित गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको निवेदनपत्र ।

यसमा के कसो भएको हो ? निवेदकको माग बमोजिमको आदेश किन जारी हुन नपर्ने हो? लिखित जवाफ पठाउनु भनी रीट निवेदनको एक प्रति नक्कल साथै राखी विपक्षीहरूलाई सूचना पठाई लिखित जवाफ आएपछि वा अवधि नाघेपछि पेश गर्नु । साथै भूतलक्षी असर पर्ने गरी नियमवाली बनाएकोले सो प्रावधानलाई अमान्य घोषित गरिपाऊँ भन्ने निवेदकको माग हुँदा विषयवस्तुको गाम्भिर्यताको आधारमा प्रस्तुत निवेदनलाई अग्राधिकार दिई पेश गर्नु भन्ने यस अदालतको आदेश ।

मन्त्रिपरिषद्को के कस्तो काम कारवाहीबाट निवेदकको के कस्तो हक अधिकार हनन् भएको हो भन्ने कुराको स्पष्ट जिकीर नलिई बिना आधार र कारण मन्त्रिपरिषद् समेतलाई प्रत्यर्थी बनाई दिएको रिट निवेदन खारेज भागी छ । प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ ले ऐनको उद्देश्य कार्यान्वयन गर्न नेपाल सरकारलाई नियम बनाउन सक्ने अधिकार दिए बमोजिम बनाएको वा संशोधन गरेको नियमलाई अन्यथा भन्न मिल्दैन । के कस्तो नियम बनाउने भन्ने विषय सरकारको कार्यकारिणी सुविधा वा विशेषाधिकार (Exclusive power ) अन्तर्गतको विषय हो। प्रत्यायोजित अधिकार अन्तर्गत बनाएको नियम उपर न्यायिक निरुपण गरी रहन आवश्यक हुंदैन । प्रहरी बल शान्ति सुरक्षा कायम राख्ने सरकारको अत्यन्त संवेदनशील कार्यसंग सम्बन्धित छ । संक्रमणकालीन अवस्थामा मुलकुको शान्ति व्यवस्था कायम गर्न राजनैतिक आवश्यकताको सिद्धान्त (Doctrine of Political Necessity) को करणले पनि शान्ति सुरक्षा जस्ता सम्बेदनशील विषयसंग सम्बन्धित ऐन कानूनमा स्वाभाविक रुपमा आवश्यक संशोधन गर्नुपर्ने अवस्था श्रृजना हुने भएकोले त्यस्तो विषय न्याय योग्य हुन सक्दैन ।

रिट निवेदनमा विपक्षीबाट उठाइएको विषय मुलुकको आन्तरिक शान्ति सुरक्षा र कानून तथा व्यवस्थासंग सम्बन्धित छ । मुलुकको आन्तरिक शान्ति सुरक्षा र कानून तथा व्यवस्था कायम गर्ने विषय कार्यकारिणी शक्ति अन्तर्गत नियमित हुने विषय भएकोले सो विषय न्याययोग्य विषय हुन सक्दैन । तसर्थ रिट निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्को तर्फबाट पर्न आएको लिखित जवाफ ।

प्रहरी ऐन, २०१२ को उद्देश्य कार्यान्वित गर्न नेपाल सरकारले नियम बनाउन सक्ने व्यवस्था सोही ऐनको दफा ३९ ले गरेको छ । उक्त ऐनले दिएको अधिकार प्रयोग गरी अधिकार प्राप्त निकायबाट आवश्यकता अनुसार बनाएको नियमलाई अन्यथा भन्न मिल्ने होईन । तसर्थ रिट निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको नेपाल सरकार गृह मन्त्रालयको तर्फबाट पर्न आएको लिखित जवाफ ।

नियम बमोजिम पेश हुन आएको प्रस्तुत निवेदनमा निवेदकका तर्फबाट स्वयं निवेदक अधिवक्ता श्री माधवकुमार वस्नेतले प्रहरी नियमावलीमा मिति २०६३।१०।२९ मा एघारौं संशोधन गरिएको छ । तर उक्त संशोधन ०६३ मार्ग १ गते देखि लागू हुने गरी जारी भएको छ । विपक्षी नेपाल सरकारले प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ बमोजिम प्रत्यायोजित अधिकार अन्तर्गत नियम बनाउने हो । सो तथ्यलाई संशोधित नियमावलीको शीर व्यहोराले पनि अंगिकार गरेकै छ । प्रत्यायोजित अधिकार अन्तर्गत नियम बनाउँदा आफूलाई प्रत्यायोजन भएको अधिकारको सीमा भित्र रही कार्य गर्नु पर्ने हुन्छ । भूतलक्षी असर दिने गरी नियमावली संशोधन गर्न पाउने अधिकार प्रहरी ऐनको दफा ३९ ले सरकारलाई नदिएको हुँदा उक्त संशोधित नियमावली अधिकार क्षेत्र विहीन छ । ०६३ मंसीरमा अस्तित्वमा नै नरहेको अन्तरिम संविधानको प्रसंग उल्लेख गरी जारी भएको नियमावली कायम रहन सक्ने आधार छैन । ०६३ मंसिरमा कानूनी रुपमा अस्तित्वमा नै नरहेको महानगरीय प्रहरीलाई सरकारी मुद्दा सम्बन्धी ऐन, २०४९ को अनुसूचिमा परेका मुद्दा अनुसन्धान गर्ने अधिकार दिएको नियमावली अन्तरिम संविधानको धारा २४ समेतको विपरीत छ । अतः नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा १०७(१) बमोजिम उक्त नियमावली, प्रारम्भदेखि नै अमान्य र बदर घोषित गरिनु पर्दछ भन्ने समेत वहस प्रस्तुत गर्नु भएको थियो । आफ्नो वहस जिकीरको समर्थनमा विद्वान अधिवक्ताले लिखित वहसनोट समेत पेश गर्नु  भएको रहेछ ।

प्रत्यर्थी नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद् समेतका तर्फबाट उपस्थित विद्वान नायव महान्यायाधिवक्ता श्री कुमार चुडालले नागरिकको मौलिक मानवअधिकार हनन् गरी पश्चातदर्शी कानून बनाउन नपाउने मान्य सिद्धान्त र प्रचलन हो । प्रहरी नियमावलीमा भएको ११ औं संशोधनबाट निवेदक लगायत कसैको पनि मौलिक वा कानूनी हकाधिकारमा असर परेको छैन । त्यसमा पनि उक्त नियमावलीको व्यवस्था सारवान कानूनी व्यवस्था होइन । ऐनको व्यवस्था कार्यान्वयन गर्न ल्याइएको नियमावली पश्चातदर्शी भयो भनी दावी गर्न मिल्दैन । कार्यविधि कानून पश्चातदशी हुन सक्ने भनी ने.का.प. २०५७ नि.नं. ६९९२ लगायतका सिद्धान्त प्रतिपादन भएको अवस्था छ । संशोधित नियमावलीले यस अघि हुँदै नभएको कुनै नयाँ सँगठन गठन गरेको होइन । प्रहरी संगठनहरू साविक देखिनै आस्तित्वमा रहेका छन् । शान्ति सुरक्षा र अपराध अनुसन्धानलाई प्रभावकारी तुल्याउन भैरहेको प्रहरी संगठनलाई पुनर्संरचना गरिएको सम्म हो । प्रहरी कार्यालय र प्रहरी कर्मचारी उही हुन् । सरकारी मुद्दा सम्बन्धी ऐन, २०४९ को अनुसूचि १ अन्तर्गतको मुद्दाहरूको अनुसन्धान तहकिकातको कार्य साविकमा पनि प्रहरी कर्मचारीबाटै भई रहेकोमा संशोधनले पनि त्यही कुरालाई निरन्तरता दिएको छ । निवेदकले दावी गरेको नियम अमान्य र बदर घोषित गर्दा शान्ति सुरक्षा कायम गर्ने जस्तो महत्वपूर्ण काम कारवाहीमा अवरोध हुन्छ । तसर्थ निवेदन खारेज गरिनु पर्दछ भन्ने समेत वहस गर्नु भएको थियो । विद्वान नायव महान्यायाधिवक्ताले निजको वहस जिकीरको समर्थनमा लिखित वहसनोट समेत पेश गर्नु भएको रहेछ ।

आज निर्णय सुनाउन तारेख तोकिएको प्रस्तुत निवेदनमा निवेदक र प्रत्यर्थी तर्फबाट पेश गरिएको वहस जिकीर, वहस नोट, निवेदन र लिखित जवाफ समेतका समग्र पक्षहरू दृष्टिगत गरी हेर्दा देहायका विषयमा केन्द्रित रही निर्णय दिनुपर्ने देखियो ।

 

(१)    प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली, २०६३ कार्यविधि कानून हो वा सारवान                  प्रकृतिको कानून  हो ?

      (२)   कार्यविधि कानून भूतलक्षी असर दिने गरी बनाउन मिल्छ वा मिल्दैन ?

(३)   प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली, २०६३ प्रहरी ऐन र अन्तरिम संविधान                        समेतको विपरीत छ, छैन ?

(४)   निवेदन माग बमोजिमको आदेश जारी गर्न मिल्ने अवस्था विद्यमान रहेको छ, वा             छैन ?

 

२.    निर्णय दिनुपर्ने हुन आएको प्रथम प्रश्नका सम्बन्धमा बिचार गर्दा, मिति २०६३।१०।२९ को राजपत्रमा प्रकाशित प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली, २०६३ भूतलक्षी असर पर्ने गरी ०६३।८।१ बाट लागु हुने गरी जारी गरिएको कामकारवाही प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ र नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ को धारा २४ विपरीत हुँदा धारा १०७(१) बमोजिम प्रारम्भदेखी नै अमान्य र बदर घोषित गरिपाऊँ भन्ने नै निवेदकको मुख्य निवेदन माग दावी रहेको देखिन्छ । प्रत्यर्थी मन्त्रिपरिषद् समेतको लिखित जवाफ हेर्दा संक्रमणकालिन व्यवस्थापन गर्न शान्ति सुरक्षा कायम राख्ने जस्तो संवेदनशिल विषयमा कानूनको अख्तियार बमोजिम जारी भएको संशोधित नियमावली आवश्यकताको सिद्धान्त समेतका आधारमा अमान्य गर्न नमिल्ने भएकोले रिट निवेदन खारेज हुनु पर्दछ भन्ने समेत जिकिर गरिएको पाइन्छ ।

३.    सामान्यतयाः प्रत्यायोजित विधायन अन्तर्गत बनाइने नियमको व्यवस्था मातृ ऐनले प्रत्यायोजन गरेको अधिकार क्षेत्रको सीमा भित्र रहनु पर्दछ भन्ने विषय विवादरहीत नै छ । प्रत्यायोजित अधिकार अन्तर्गत गरिएको काम कारवाहीले प्रत्यायोजनको दायरा नाघ्न हुंदैन भन्ने जगमा प्रत्यायोजित विधायनको मूलभूत सिद्धान्त अडिएको छ । यसका अतिरिक्त सारवान विषय विधायिकी ऐनबाटै निर्देशित हुने र नियमावलीले केवल कार्यविधिगत पक्ष मात्र समेट्ने विषयमा पनि विवाद छैन । अर्थात नियमालीले सारवान नभई कार्यविधिगत विषयमा मात्र व्यवस्था गरेको हुन्छ ।

४.    प्रस्तुत निवेदनमा विवादमा ल्याइएको प्रहरी (एघारौं) संशोधन नियमवाली, २०६३ प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ ले दिएको अधिकार अन्तर्गत नेपाल सरकारले बनाएको भन्ने उक्त संशोधित नियमावलीको प्रस्तावनाबाटै देखिन आएको छ । प्रहरी  ऐन, २०१२ को दफा ३९ को उपदफा (१) को व्यवस्था हेर्दा उक्त ऐनको उद्देश्य कार्यान्वित गर्न नेपाल सरकारले नियम बनाउन सक्नेछ भन्ने देखिन्छ । दफा ३९ (१) मा प्रयुक्त “यस ऐनको उद्देश्य कार्यान्वित गर्न” भन्ने पदावलीबाट ऐनले राखेको लक्ष्य वा उद्देश्य कार्यान्वयन गर्ने वा क्रियाशील तुल्याउने प्रयोजनको लागि सरकारले नियमावली, बनाउन सक्ने रहेछ भन्ने कुरा सहजै बोध गर्न सकिन्छ । यस प्रकार प्रहरी ऐनद्वारा निर्दिष्ट गरिएका सारवान विषयहरूलाई कृयाशील पार्ने कार्यविधिगत पक्षहरूलाई समेटी सरकारले प्रहरी नियमावली बनाउन सक्ने भन्ने ऐनको सो प्रावधानवाट देखिन आएकोले त्यस विषयमा थप चर्चा गर्न आवश्यक देखिएन । त्यसै गरी प्रहरी ऐनको दफा ३९ को उपदफा (२) मा उपदफा (१) को सर्वमान्यतामा प्रतिकूल प्रभाव नपारी नेपाल सरकारले देहायको विषयहरूमा नियम बनाउन सक्नेछ भन्दै खण्ड (क) देखि खण्ड    (झ) सम्म त्यस प्रकारका विविध विषयहरूको उल्लेखन भएको देखिएको छ । जस अन्तर्गत प्रहरी फोर्सको गठन र वर्गीकरण लगायतका विभिन्न पक्षहरू समेटिएको देखिन्छ । 

५.    यसप्रकार प्रहरी फोर्सको गठन र वर्गीकरण नेपाल सरकारले गर्न सक्ने गरी ऐनको दफा ३९(२) को खण्ड (क) ले अधिकार प्रत्यायोजन गरेकै देखिन्छ । सोही अधिकार अन्तर्गत बनेको प्रहरी नियमवाली, २०४९ को अन्य प्रावधानको सम्बन्धमा निवेदकले कुनै प्रश्न उठाएको अवस्था छैन । अर्थात उक्त मूल नियमावली ऐनको दफा ३९ ले प्रदान गरेको अख्तियारको परीधि भित्रै बनेको भन्ने कुरालाई निवेदकले समेत स्वीकार गरेकै अवस्था छ । उक्त संशोधित नियमावलीले महानगरीय प्रहरीको स्थापना गरी सो संग सम्बन्धित अन्य व्यवस्था थप गरेको विषयलाई नै निवेदकले मूल रुपमा प्रस्तुत निवेदनमा उठाएको  देखिन्छ । एघारौं संशोधन हुनु अघिको प्रहरी नियमावली, २०४९ को परिच्छेद २ को संगठन र वर्गीकरण शीर्षक अन्तर्गत नियम ३ मा प्रहरी सेवाको विभाजन सम्बन्धी व्यवस्था रहेको र त्यस अन्तर्गत खण्ड (क) देखि (ङ) सम्म प्रहरी सेवालाई जनपद प्रहरी देखी ट्राफिक प्रहरी समेतका विभिन्न पाँच समूहमा विभाजन गरिएको देखिन्छ । विवादित एघारौं संशोधनले उक्त नियम ३ को खण्ड (ङ) पछि खण्ड (च) थप गरी महानगरीय प्रहरी भन्ने वर्गीकरण थप गरेको देखिएको छ । त्यसै गरी नियम ४ मा प्रहरी सेवामा रहने श्रेणी र पद तथा नियम ५ मा कार्यालयको स्थापना र तिनमा रहने कार्यालय प्रमुखको सम्बन्धमा व्यवस्था गरिएको देखिन्छ । प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावलीले नियम ३, ४, ५, ६, ७ लगायतमा संशोधन गरी महानगरीय प्रहरीको अवधारणालाई प्रहरी सेवामा समाहित गरी सोही अनुरुपको श्रेणी पद र कार्यालयको व्यवस्थाहरू मिलान गरेको सम्म देखिन आउँछ । यसवाट नियम ३ को खण्ड (क) देखि (ङ) सम्म रहेका वर्गीकरण कार्यविधिगत हुने र संशोधनले थप गरेको खण्ड (च) को प्रावधान मात्र सारवान हुने भनी मान्न मिल्ने कुनै आधार देखिदैन । नियम ३ को खण्ड (क) देखि (ङ) सम्म गरिएका वर्गीकरण जस्तै खण्ड (च) मा थप गरिएको प्रहरी सेवाको वर्गीकरणलाई पनि समान रुपमा लिनु उचित र विवेक सम्मत हुन्छ ।

६.    अपराध रोक्नु पत्ता लगाउनु र शान्ति व्यवस्था कायम राख्नको लागि नेपाल भरी प्रहरी फोर्सको पुनर्गठन गर्नु नै प्रहरी ऐन, २०१२ को मुख्य उद्देश्य रहेको भन्ने उक्त ऐनको प्रस्तावनाबाट देखिएको छ । प्रहरी ऐनले लिएका उक्त लक्ष्यहरू पूर्ति गर्ने सारवान प्रवन्धहरू उक्त ऐनमा समाहित भएका पनि देखिन्छन् । प्रहरी कर्मचारीहरूलाई अपराधको रोकथाम, अनुसन्धान तहकिकात र शान्ति सुरक्षा कायम गर्ने लगायतका दायित्व सो ऐनले नै सुम्पेको छ । यसका अतिरिक्त सरकारी मुद्दा सम्बन्धी ऐन, २०४९ को अनुसूचि (१) बमोजिम सरकारवादी भै चल्ने मुद्दाहरूको अनुसन्धान तहकिकात गर्ने कार्यको उक्त ऐनले प्रहरी कर्मचारीलाई  जिम्मेवारी दिइएको छ। प्रहरी ऐन लगायतका विभिन्न ऐनले प्रहरी संगठन र कर्मचारीको काम कर्तव्य अधिकार निर्धारण गरेकोले त्यस्ता मूलभूत प्रावधानहरूलाई सारवान कानूनको कोटीमा राख्न सकिन्छ । त्यस्ता सारवान विषयहरू सरकारको कार्यक्षेत्र अन्तर्गत नरही विधायिकी कानूनकै नियन्त्रणमा रहेका छन् । तर विधायिकी ऐनमा रहेका उक्त मूलभूत व्यवस्था स्वयं कार्यान्वयन हुन सक्दैनन्। त्यसको लागि निश्चित कार्यविधि वा प्रक्रिया निर्धारण गर्नु आवश्यक हुन्छ । के, कुन तरिकाबाट प्रहरी संगठन वा कर्मचारीलाई परिचालन गर्दा अपराधको रोकथाम र नियन्त्रण भई अनुसन्धान तहकीकातमा प्रभावकारिता आउन सक्छ र समाजमा शान्ति व्यवस्था कायम राख्न सकिन्छ भन्ने कुरा प्रक्रियागत वा कार्यविधिगत पक्ष हो । अपराध गर्ने नयाँ नयाँ प्रविधि र तौर तरिका विकसित हुदै जाने भएकोले त्यसै अनुरुप त्यसको रोकथाम र अनुसन्धान तहकिकातको व्यवस्था गरिरहनु पर्ने हुन्छ । त्यसको लागि विषेशज्ञताको समेत जरुरत पर्न सक्दछ । विधायिकी ऐनले उक्त सम्पूर्ण व्यवस्था गर्न सम्भव र व्यवहारिक हुंदैन । विधायिकी ऐनले सरकारलाई त्यस प्रकारको प्रहरी सेवा गठन र सञ्चालन सम्बन्धी सामान्य मार्ग दर्शन सिद्धान्त सम्म प्रदान गर्ने हो । सो सिद्धान्तको परीधि भित्र रही प्रभावकारी र उपर्युक्त प्रक्रिया निर्धारण गर्ने कार्यक्षेत्र कार्यकारीणीकै हो । विद्यमान प्रहरी संगठन भित्र देखा परेका कमी कमजोरी, समाजमा व्याप्त अपराधको अवस्था र शान्ति सुरक्षा माथिको चुनौतिलाई नियन्त्रण वा सम्वोधन गर्नको लागि प्रहरी नियमावलीमा समसामयिक सुधार वा संशोधन गर्न सक्ने अधिकार प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ ले नेपाल सरकारलाई दिएको नै देखिन आउंछ ।

७.    संक्रमणकालमा अपराधिक क्रियाकलापमा बढोत्तरी भएको र शान्ति सुरक्षा माथि थप चुनौति देखिएको कारणबाट प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली, २०६३ मार्फत प्रहरी सेवालाई थप प्रभावकारी पार्नको लागि महानगरीय प्रहरीको अवधारणा ल्याइएको भन्ने प्रत्यर्थी नेपाल सरकारको लिखित जवाफ रहेको छ । महानगरीय प्रहरीलाई प्रचलित नेपाल कानूनले दिएको भन्दा बढी अधिकार दिएको वा प्रहरी कर्मचारी बाहेकको अन्य व्यक्तिलाई अपराधको अनुसन्धान तहकिकात वा रोकथाम र नियन्त्रणको अधिकार दिएको भन्ने देखिएको छैन । प्रहरी संगठन र कर्मचारीलाई साविकदेखि भै रहेको यस प्रकारको काम कर्तव्य र अधिकारमा प्रभावकारीता ल्याउने रणनीतिक उपायस्वरुप थप प्रक्रिया वा कार्यविधिको निर्धारणसम्म गर्न आएको उक्त संशोधित नियमको व्यवस्था कार्यविधि सम्बन्धी व्यवस्था हो भन्ने नै देखिन आयो ।

८.    कार्यविधि कानून पश्चातदर्शी असर पर्ने गरी बनाउन मिल्ने हो, होइन ? भन्ने निर्णय दिनुपर्ने दोस्रो प्रश्नको सम्बन्धमा बिचार गर्दा, महानगरीय प्रहरी सम्बन्धी अवधारणा २०६३।८।१ देखि कार्यान्वयनमा ल्याइएको भन्ने निवेदन लेखबाटै देखिन आएको छ । सो समयमा प्रहरी नियमावली, २०४९ मा महानगरीय प्रहरी सम्बन्धी कुनै कानूनी व्यवस्था समावेश नरहेको भन्ने तथ्यमा समेत विवाद देखिएको छैन । यसरी ०६३।८।१ देखि कार्यान्वयनमा आएको महानगरीय प्रहरी सम्बन्धी व्यवस्थालाई वैधानिकता प्रदान गर्नको लागि ०६३।१०।२९ को नेपाल राजपत्रमा प्रकाशित विवादित प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली ल्याइएको भन्ने देखिएको छ । ०६३।८।१ मा महानगरीय प्रहरी सेवा प्रचलनमा आएपछि विवादित नियम जारी नहुँदैको अवस्थामा सो काम कारवाहीलाई चुनौति दिई प्रस्तुत निवेदन परेको भए विचारणीय अवस्था हुन सक्ने देखिन्छ । तर ०६३।८।१ मा गठन भएदेखि ०६३।१०।२९ मा नियमावली आएको त्यस अवधिमा महानगरीय प्रहरी सम्बन्धी व्यवस्था कानून विपरीत छ भनी कोही कसैको कुनै प्रकारको उजूरी निवेदन परेको देखिदैन । संक्रमणकालीन शान्ति सुरक्षाको अवस्थालाई सम्वोधन गर्न सरकारबाट तत्कालीन आवश्यकता अनुरुप ल्याएको सो अवधारणलाई ०६३।१०।२९ मा प्रहरी नियमावलीमा समाहित गरी वैधानिकता प्रदान गरे पश्चात मिति २०६३।१२।२३ मा मात्र प्रस्तुत निवेदन पर्न आएको देखिएकाले छ । यसरी कार्यविधिगत प्रकृतिको विषयलाई सरकार स्वयंले पछिबाट नियमित गरी सकेपछि आएको प्रस्तुत निवेदन स्वयंमा औचित्यहीन देखिन्छ ।

९.    कार्यविधि कानून कस्तो कानून हो र त्यसको पश्चातदर्शी असर गरी प्रयोग गर्न मिल्छ मिल्दैन भन्ने सम्बन्धमा यस अदालतबाट निवेदक पं. तुल्सीराम उपाध्याय वि. विपक्षी रणध्वज कार्की भएको संवत् २०२६ साल दे.फू.नं.५८ को मुद्दामा व्याख्या गर्दै भनिएको छः–

कसैको हक अधिकार प्रचलन गराउने कार्यविधि वा तरिकाको व्यवस्था गर्न बनेको कानूनलाई कार्यविधि सम्बन्धी कानून भनिन्छ । उक्त कानूनले कसैको हक अधिकारमा आघात नपुर्‍याउने र हक अधिकार हनन् नगर्ने कारण कानूनमा पश्चातदर्शी असर हुने किटान नभएपनि उक्त कानूनको पश्चातदर्शी असर हुने गरी प्रयोग गर्न मिल्छ । संविधान वा कानून प्रदत्त कसैको हकमा हस्तक्षेप नभएसम्म निजलाई कुनै कनूनको प्रयोगमा आपत्ति गर्ने अधिकार हुदैंन भन्ने समेत सिद्धान्त ने.का.प. २०२८, पृष्ठ १, नि.नं. ५८२ मा प्रतिपादन भएको देखिन्छ । कार्यविधि कानून पश्चातदर्शी हुन सक्ने भनी यस अदालतबाट ने.का.प. २०४९,  पृष्ठ २८, नि.नं. ४४४९ र ने.का.प. २०५७, पृष्ठ १८८, नि.नं. ६९९२ समेतमा सिद्धान्त प्रतिपादन भएबाट यस विषय स्थापित सिद्धान्तकै रुपमा कायम रहेको छ ।

१०.    माथि प्रकरणहरूमा गरिएको विश्लेषणबाट प्रहरी नियमावली, २०४९ को समग्र व्यवस्था नै कार्यविधिगत व्यवस्था हो भन्ने स्पष्ट भएको र कार्यविधि कानून पश्चातदर्शी असर पर्ने गरी बनाउन सकिने भन्ने विषय यस अदालतबाट प्रतिपादन भएका उक्त उदृत सिद्धान्तहरूबाट स्पष्ट भएकोले त्यस विषयमा थप चर्चा गरिहन आवश्यक देखिएन ।

११.    उक्त संशोधित नियमावली प्रहरी ऐन र अन्तरिम संविधानसंग वाझिएको भन्ने पनि निवेदन माग दावी रहेको छ । त्यस सम्बन्धमा बिचार गर्दा प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली, २०६३ प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ र संविधानको धारा २४ विपरीत रहेकोले अमान्य र बदर हुनुपर्ने माग रहेको देखिन्छ । प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ ले उक्त ऐनको उद्देश्य कार्यान्वित गर्न सरकारलाई नियम बनाउने अधिकार  दिएको भन्ने सम्बन्धमा माथि नै चर्चा भई सकेको  छ । अर्थात उक्त दफा ३९ विधायिकी अधिकार प्रत्योजन गर्ने दफा ( Delegation Clause)  हो भन्नेमा विवाद छैन । त्यस्तो प्रत्यायोजित अधिकार अन्तर्गत भूतलक्षी असर दिने गरी नियम बनाउन हुंदैन भन्ने नै निवेदकको विवादित नियमको असंवैधानिकता (Ultra-vires) सम्बन्धी दावीको मुख्य सार रहेको पाइन्छ ।

१२.   सिद्धान्ततः निवेदकको सो भनाइसंग असहमती राख्नु पर्ने कुनै आधार कारण छैन भन्ने सम्बन्धमा माथिका प्रकरणहरूमा यथेष्ठ विवेचना भई सकेकोले त्यसको पुनरावृत्ति गरिरहनु आवश्यक छैन । तथापि प्रस्तुत नियमावलीको संशोधित प्रावधानले कसैको हक अधिकारको श्रृजना गरेको वा कसैको हक अधिकार हनन् गरेको वा समाप्त भन्ने अवस्था निवेदकले देखाउन सकेको अवस्था छैन । विवादित संशोधन प्रहरी संगठनको प्रशासनीक व्यवस्थापनसंग सम्बन्धित देखिएको छ । नियम संशोधन हुनु अगावै ल्याइएको महानगरीय प्रहरीको व्यवस्थालाई वैधानिकता दिने उक्त नियमको एउटा उद्देश्य रहेको देखिए पनि त्यतिमात्रै विषयमा संशोधित नियमावलीको प्रावधान सीमित रहेको छैन । मुख्यतः उक्त नियम महानगरीय प्रहरी सम्बन्धी व्यवस्था लागू गर्नको लागि आएको भन्ने देखिएको छ । प्रहरी नियमावलीमा महानगरीय प्रहरी सम्बन्धी व्यवस्था समाविष्ट गर्ने कार्य प्रहरी ऐन, २०१२ को दफा ३९ विपरीत हुने भन्ने निवेदन दावी   छैन । केवल अघिबाट लागू हुने गरी जारी भएको कारण्वाट मात्र ऐनको व्यवस्था विपरीत हुन गएको भन्ने दावी देखिन्छ । प्रहरी नियमावली, २०४९ मा महानगरीय प्रहरी सम्बन्धी प्रावधान समावेश गरी जारी भएको प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली, २०६३ ले त्यस अघि अर्थात २०६३।८।१ देखि नेपाल सरकारको निर्णयबाट गठन भएको महानगरीय प्रहरीले गरेको काम करवाहीको वचाउ सम्म गरेको अवस्था देखिन्छ । यसवाट उक्त संशोधित नियमावलीको व्यवस्था प्रष्टतः भूतलक्षी नभई त्यसमा वचाउ प्रवन्ध (Saving clauses ) सम्म समावेश गरेको भनी अर्थ गर्नु सहज र स्वभाविक हुने देखिन्छ ।

१३.   महानगरीय प्रहरी कार्यालयबाट ०६३।८।१ देखि ०६३।१०।२९ सम्म सम्पादन भएको काम कारवाहीको बचाउ नगर्ने हो भने त्यस समयमा भएका अपराध अनुसन्धान लगायतका काम कारवाही शुन्यको स्थितिमा पुग्ने भई अपराध नियन्त्रण र शान्ति सुव्यवस्था कायम गर्ने राज्यको महत्वपूर्ण प्रक्रिया अवरुद्ध हुन पुग्ने हुन्छ । आवश्यकताको सिद्धान्त समेतवाट औचित्य पुष्टि हुने सो विषय कायमै राख्दा निवेदक लगायत आम जनसमूदायलाई कुनै नोक्सानी वा आघात पर्ने अवस्था हुदैन । त्यस कारण प्रहरी नियमावलीको उक्त संशोधित विषय प्रहरी ऐनको दफा ३९ विपरीत भएको भन्ने निवेदन दावी मनासिव देखिदैन ।

१४.   त्यसैगरी निवेदकले उक्त संशोधित व्यवस्था नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को  धारा २४ को प्रतिकूल रहेको भन्ने समेत निवेदन दावी रहेको अवस्था छ । तर के कुन आधार कारणबाट उक्त संशोधित व्यवस्था संविधानको धारा २४ विपरीत भएको हो भन्ने सम्बन्धमा निवेदकले स्पष्ट आधार सहित दावी गर्न सकेको  पाईदैन । २०६०।१०।१ मा मात्र नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ जारी भएकोले सो भन्दा अगावै अर्थात ०६३।८।१ देखि लागू हुने भनिएको विवादित नियमावलीमा अन्तरिम संविधानको प्रसंग उल्लेख भएको विषयलाई निवेदकले इगित गरेको भन्ने जस्तो देखिएको छ । तर माथि प्रकरण प्रकरणहरूमा गरिएको विश्लेषणवाट संशोधित नियमावलीले ०६३।८।१ मा गठन गरिएको महानगरीय प्रहरी सम्बन्धी व्यवस्थालाई बचाउ सम्म गरेको हुँदा सो कुराको गलत अर्थ लगाई ०६३।१०।२९ मा जारी भएको विवादित नियमावलीमा अन्तरिम संविधानको प्रसंग उल्लेख भएकोलाई अन्यथा भन्न मिल्ने देखिदैन । प्रहरी (एघारौं संशोधन) नियमावली, २०६३ जारी हुँदाको मिति भन्दा अगावै नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ घोषणा भइसकेको देखिदा उक्त नियमवली अन्तरिम संविधानको धारा २४ संग वाझिएको भन्न मिल्ने देखिएन ।

१५.   निवेदन माग बमोजिमको आदेश जारी गर्नु पर्ने हो, होइन ? भन्ने निर्णय दिनुपर्ने हुन आएको अन्तिम प्रश्नको सम्बन्धमा बिचार गर्दा विवादित प्रहरी नियमावली सारवान कानून नभई प्रहरी ऐनको उद्देश्य कार्यान्वयन गर्न बनेको कार्यविधि नियमित गर्ने नियम हो भन्ने देखिन्छ । कार्यविधि कानून पश्चातदर्शी असर हुने गरी प्रयोग गर्न नमिल्ने भन्ने पनि देखिदैन । नियमावलीको उक्त संशोधित प्रावधानबाट कसैको हक अधिकार कुण्ठित भएको वा अपहरण भएको भन्ने स्थिति पनि छैन । शान्ति सुरक्षा र अपराध अनुसन्धान जस्तो सार्वजनिक महत्व र राष्ट्रिय स्वार्थको विषयमा महानगरीय प्रहरीवाट सम्पन्न भैसकेको काम कारवाहीलाई सो नियमावलीले बचाउ सम्म गरेको देखिन्छ । गम्भीर सार्वजनिक महत्वको उक्त विषयलाई निस्प्रभावी तुल्याउने गरी आदेश गर्दा कोही कसैको हित हुने नभई उल्टै समाजमा अराजकताको अवस्था श्रृजना हुने देखिदा निवेदन माग दावी बमोजिमको आदेश जारी गर्न मिल्ने देखिएन । अतः प्रस्तुत रिट निवेदन खारेज हुने ठहर्छ । दायरीको लगत कट्टा गरी फाइल नियमानुसार गरी बुझाई  दिनु ।

 

उक्त रायमा हामी सहमत छौं ।

 

न्या.दामोदरप्रसाद शर्मा

न्या. ताहिरअलि अन्सारी

 

इति संवत् २०६५ साल पुष १७ गते रोज ५ शुभम् .........