निर्णय नं. ९९३३ - उत्प्रेषण
सर्वोच्च अदालत, संयुक्त इजलास
माननीय न्यायाधीश श्री केदारप्रसाद चालिसे
माननीय न्यायाधीश श्री तेजबहादुर के.सी.
आदेश मिति : २०७४।११।२
०७४-WO-००७२
मुद्दा : उत्प्रेषण
निवेदक : काठमाडौं जिल्ला काठमाडौं महानगरपालिका वडा नं. १० बस्ने अधिवक्ता जगदीश आचार्य
विरूद्ध
विपक्षी : माननीय भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्री श्री गोपाल दहितसमेत
संविधानद्वारा प्रत्याभूत गरिएको सम्पत्तिसम्बन्धी हक नैसर्गिक हकको साथै कानूनी हकसमेत रहेकोले त्यस्तो हकको उपयोग र प्रचलन प्रचलित कानूनबमोजिम एवं सोको व्यवस्थाको अधीनमा रहेर गर्न पाउने भन्ने हो । यसैले प्रत्येक नागरिकलाई सम्पत्ति आर्जन गर्ने, भोग गर्ने, बेचबिखन गर्ने व्यावसायिक लाभ प्राप्त गर्ने र सम्पत्तिको अन्य कारोबार गर्ने हक भए पनि यो पूर्णरूपले, स्वच्छन्द एवं विना रोकटोकको खुला, स्वतन्त्र एवं निरपेक्ष हक हो भनी भन्न नमिल्ने ।
नेपाल कृषि प्रधान देश रहेकोले भूमि राज्यको महत्त्वपूर्ण क्षेत्र र स्रोत पनि हो । सबै क्षेत्रमा यसको उपयोग वर्तमान र भावी पुस्ता र राज्यको आवश्यकता, हित र सर्वाङ्गीण विकासलाई समेत दृष्टिगत गरी विवेकसम्मत र औचित्यपूर्ण ढंगले गर्नुपर्ने हुन्छ । कसैको व्यक्तिगत, सामूहिक एवं व्यावसायिक संस्थाको हित र स्वार्थमा मात्र केन्द्रित रहेर निश्चित नीति एवं मापदण्डविना अन्धाधुन्धरूपमा राज्यको भूमिकाको प्रयोग हुँदा राज्य र समाजको बृहत्तर हितमा गम्भीर असर पुग्न सक्ने ।
संविधानबमोजिम सम्पत्तिसम्बन्धी हक संवैधानिक एवं मौलिक हक भए पनि यसलाई कानूनले तोकेको दायराभित्र रहेर राज्यको सर्वाङ्गीण विकास एवं बृहत्तर सार्वजनिक हितको लागि मात्र प्रयोग गर्न पाइने तथ्यमा कानूनतः कुनै द्विविधा रहे भएको नदेखिने ।
(प्रकरण नं.७)
कुनै व्यक्ति वा व्यवसायीको व्यक्तिगत स्वार्थका लागि नभई समग्र देश एवं बृहत्तर सार्वजनिक हितका लागिसमेत बढ्दो खण्डीकरणलाई नियन्त्रण गर्दै कृषिको उत्पादन र उत्पादकत्वलाई क्षयीकरण हुन नदिनेतर्फ समयमा नै गम्भीर भई सजग रहनु पर्ने आवश्यकता देखिने ।
(प्रकरण नं.८)
नेपालको संविधानको धारा २५(१) ले गरेको सम्पत्तिसम्बन्धी हकलाई संविधानको धारा ३६ मा व्यवस्था भएको खाद्यसम्बन्धी हकको सापेक्षतामा पनि हेर्नुपर्ने ।
उर्वर कृषियोग्य भूमिको अत्याधिक व्यापारिक, औद्योगिक एवं आवासीय प्रयोजनका लागि प्रयोग गर्दै जाने हो भने अन्नबालीको खेती गर्ने जमिनको कमी हुने हुँदा संविधानले लक्षित गरेको खाद्यसम्बन्धी हक सुरक्षित रहन सक्ने देखिन्न । खेतीयोग्य जमिनको वर्गीकरण र क्षेत्र निर्धारण गरी त्यस्तो जमिनलाई कृषिसम्बन्धी कार्यमा मात्र समुचितरूपमा परिचालन गरी त्यसउपर हुनसक्ने जुनसुकै प्रकारको अतिक्रमण र खण्डीकरणलाई रोकी कृषि उत्पादन एवं खेतीका लागी छुट्याइएको जमिनबाट अधिकतम उत्पादकत्व बढाई बढ्दो जनसंख्याको लागि धान्नसक्ने खाद्यान्नको उत्पादनतर्फ राज्यले ध्यान दिनुपर्ने ।
खाद्यान्नको अभावमा मानिसको बाँच्न पाउने मौलिक हकले सार्थकता पाउन सक्तैन । तसर्थ कृषियोग्य जग्गाको आफूखुस प्लटिङ एवं कित्ताकाट गर्ने प्रवृत्तिलाई नियन्त्रण गरी त्यसको उचित ढंगले व्यवस्थापन गर्नुपर्ने कुरामा दुइमत हुन नसक्ने ।
(प्रकरण नं.९)
कृषिको उत्पादकत्वलाई वृद्धि गर्न एवं जग्गाको खण्डीकरणलाई रोक्नको लागि प्राथमिकरूपमा सरकारले कृषियोग्य जमिनको निर्धारण एवं वर्गीकरण गरेर त्यसलाई छुट्याउनु पर्छ । त्यस्तो जग्गालाई खण्डीकरण हुन दिनबाट रोक्ने नीति बनाई कृषिमै उपयोग गर्ने र घडेरीमा परिणत गर्न नपाउने गरी जग्गाको चक्लाबन्दी गर्नुपर्ने ।
(प्रकरण नं.११)
राज्यले नागरिकलाई आफ्नो निजी सम्पत्ति स्वतन्त्ररूपमा बेचबिखन गर्न पाउने हकलाई नियन्त्रण गर्ने र अर्कोतर्फ तिनै नागरिकबाट अचल सम्पत्ति खरिद गर्ने व्यक्ति, संघ संस्था, फर्म एवं कम्पनीलाई भने त्यही जग्गा प्लानिङ र प्लटिङ गरी बिक्री गर्न पाउने व्यवसायमा भने पूर्ण स्वच्छन्दता हुने गरी नीति तर्जुमा गर्न पनि उपयुक्त नहुने ।
(प्रकरण नं.१२)
नीति एवं निर्देशन जारी हुनुभन्दा पहिलादेखि नै घर जग्गाको प्लानिङ गरी बिक्री व्यवसाय गर्न केही संघ, संस्था, फर्म एवं कम्पनीलाई स्वीकृति प्रदान गरिसकेपछि कानूनी कारण र आधारबिना त्यसमा पूर्णतः रोक लगाउन उचित हुन सक्दैन भने अर्कोतर्फ त्यस्ता व्यक्ति, संघसंस्था, फर्म एवं कम्पनीको व्यवसाय पूर्णतः निष्क्रिय हुने गरी कुनै नीति तर्जुमा गर्न पनि उपयुक्त (Reasonable) हुने नदेखिने ।
राज्यले व्यवसायलाई निषेध एवं नियन्त्रण गरे पनि त्यस कार्यमा गरिएको लगानीलाई उपयोग, प्रचलन र व्यवस्थापन गर्न पाउनु पर्ने हुन्छ । राज्यले जहिले पनि नागरिकले आफ्नो हक अधिकार एवं स्वतन्त्रता उपभोग गर्ने सम्बन्धमा उपयुक्त (Reasonable) नीति नै अवलम्बन एवं अङ्गीकार गर्नुपर्ने ।
(प्रकरण नं.१३)
कृषियोग्य जमिनबाहेक घर घडेरी जग्गाको प्लानिङ र प्लटिङ गरी घर जग्गाको कारोबार र आवास निर्माण गर्न अनुमति प्राप्त गरेका व्यक्ति, संस्था, फर्म र कम्पनीहरूले उक्त व्यवस्था निरपेक्ष रूपमा पूर्णरूपले स्वच्छन्द भएर गर्न पाउनु पर्छ भन्ने मान्यता राख्न नहुने ।
परम्परागतरूपमा उपभोग गरिरहेका कुलो, पानी, सिचाई, घाँस, दाउरा, सडक निकास आदिको सुविधामा खलल पुर्याउने गतिविधिहरू पनि हुनुहुँदैन । जग्गाको प्लानिङ गर्दा पनि कृषि क्षेत्रको जग्गालाई संरक्षण गर्ने र त्यहाँका रैथाने एवं स्थानीय वासिन्दाको हक अधिकार र सुविधालाई जगेर्ना एवं संरक्षण गर्ने नीतिलाई सदा अङ्गीकार गरी रहनु पर्दछ । घडेरी जग्गाको प्लानिङ र आवास निर्माणका आयोजनाहरू सञ्चालन गर्दा प्राकृतिक स्रोत र सम्पदाको संरक्षण गर्नुको साथै हावा, पानी, प्रकाश आदिको पर्याप्ततालाई पनि पूर्वाधारको रूपमा नै व्यवस्थापन गर्नुपर्ने ।
(प्रकरण नं.१४)
नागरिक एवं जग्गाको खरिद बिक्री गर्ने व्यक्ति एवं व्यवसायी, फर्म, संघ संस्था कम्पनीले जग्गालाई निजी घर एवं आवास, अपार्टमेन्ट, सामूहिक आवास एवं व्यावसायिक भवनको घडेरीको रूपमा प्लानिङ गर्दा जग्गाको भू-वनोट, प्रकृति र क्षेत्रअनुसार घडेरी जग्गाको क्षेत्रफलको निर्धारण, मापदण्डबमोजिमको सडक र ढल निकासको उचित व्यवस्थापन, सरकारी, ऐलानी, पर्ति एवं वनक्षेत्रको जग्गाको संरक्षण एवं अनतिक्रमण, स्थानीय एवं रैथाने वासिन्दाको वासस्थान एवं सम्पत्तिसम्बन्धी सबै हक अधिकार एवं स्वतन्त्रताको सुनिश्चितता, जग्गाको प्लानिङ, सडक निर्माण एवं त्यसमा उनीहरूको सहमति एवं सहभागिता अनिवार्यरूपमा भएको हुनुपर्ने ।
घडेरीको रूपमा गरिने जग्गाको खण्डीकरणसँग निजी घर एवं आवास, अपार्टमेन्ट, सामूहिक आवास, व्यावसायिक एवं औद्योगिक भवनहरूको निर्माणसमेत जोडिई सरोकार रहने हुँदा तिनीहरूको पनि व्यवस्थित बसोबास, बस्ती विकास र सहरीकरण एवं औद्योगिकीकरणको अवधारणासँग तादाम्यता मिलाई क्षेत्र विस्तार गर्दै लैजानुपर्ने ।
(प्रकरण नं.१५)
पर्याप्त पूर्वाधारविना भावी पुस्तालाई असर पर्ने, स्थानीय जनताको सहमति एवं सहभागिता नभएको र स्थानीय क्षेत्रमा वातावरणीय स्वच्छता एवं सुरक्षाको दृष्टिकोणबाट अनुपयुक्त हुने गरी जग्गाको खण्डीकरण गरेर निर्माण गरिने आवास, आयोजना, व्यावसायिक एवं औद्योगिक संरचनालाई राज्यको नीतिबाट निषेध गर्नुपर्ने ।
राज्यको स्वीकृतिले बन्ने अग्ला भवन, अपार्टमेन्ट एवं हाउजिङको जग्गाको न्यूनतम क्षेत्रफल एवं त्यसअनुसार भवनको उचाईको मापदण्डको निर्धारण, छिमेकीको घरको सुरक्षाको प्रत्याभूति हुने दृष्टिकोणबाट गरिनु पर्ने तथ्यलाई राज्यले बिर्सनै नहुने ।
मापदण्डभित्र रहेर वा बाहिर गएर निर्माण भएका अग्ला भवन, आवास तथा ठूला अपार्टमेन्टले कुनै पनि प्रकृतिको दुर्घटनाबाट छिमेकीको घर जग्गा सम्पत्तिलाई असर पुर्याएमा प्रभावित व्यक्तिले अनिवार्यतः क्षतिपूर्ति पाउने नीति बनाई कार्यान्वयन गरिनुपर्ने ।
(प्रकरण नं.१६)
निवेदकका तर्फबाट : विद्वान् अधिवक्ताद्वय डा. गोकुलप्रसाद बुर्लाकोटी र जगदीश आचार्य
विपक्षीका तर्फबाट : विद्वान् सहन्यायाधिवक्तात्रय उद्धव पुडासैनी, खेमराज ज्ञवाली र रमा पराजुली
अवलम्बित नजिर :
ने.का.प. २०६८, अंक १२, नि.नं.८७३१
सम्बद्ध कानून :
नेपालको संविधान (२०७२)
भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१
आदेश
न्या. तेजबहादुर के.सी.: नेपालको संविधानको धारा १३३(२) र (३) बमोजिम यसै अदालतको अधिकारक्षेत्रभित्र पर्ने प्रस्तुत रिट निवेदनको संक्षिप्त तथ्य र ठहर यसप्रकार छ :-
कृषियोग्य जग्गा कुनै पनि प्रकारले अनुमति लिएर वा नलिई कित्ताकाट (खण्डीकरण) गरी घडेरीको रूपमा बिक्री वितरण गर्न / गराउन नपाउने, कुनै जग्गाधनीले एक आर्थिक वर्षमा ससिम कित्ता जग्गा एक पटकभन्दा बढी कित्ताकाट गर्न नपाउने र निर्देशन जारी हुनुभन्दा पहिला स्वीकृति लिई जग्गा प्लानिङ अनुमति प्राप्त गरी कुनै व्यक्ति / फर्म / कम्पनीले ५० प्रतिशत जग्गा बिक्री गरिसकेको वा जग्गा प्लानिङ अनुमतिबमोजिम बाटो, सरकारी, सार्वजनिक जग्गा छुट्ट्याई खुल्ला क्षेत्र निर्धारण गरी त्यस्तो जग्गा नेपाल सरकारका नाममा कायम गरिसकेको अवस्थामा बाँकी जग्गा बिक्री वितरण गर्न पाउने भनी विपक्षी भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रीस्तरबाट मिति २०७४।४।२६ मा निर्णय भएको रहेछ । जग्गा (नापजाँच) ऐन, २०१९ र जग्गा (नापजाँच) नियमावली, २०५८ को नियम २० को आधारमा उक्त निर्णय भएको देखिन्छ । उक्त निर्णयबाट निवेदक लगायत आम नेपाली नागरिकहरूलाई अन्याय पर्न गएको र प्रस्तुत विषय सार्वजनिक सरोकारको विषय भएकोले विपक्षीको कार्य बदर गरी पाउन यो निवेदन लिई आएको छु ।
जग्गा (नापजाँच) ऐन, २०१९ र ऐ को नियमावली, २०५८ अनुसार प्रस्तुत विषयमा नेपाल सरकारको कार्यक्षेत्रभित्रको पर्नेमा केवल विपक्षी माननीय मन्त्रीज्यूको एकल निर्णयले अधिकारक्षेत्रको बर्खिलाप गरी भएका कामकारबाही स्वतः बदरभागी छ । नेपालको संविधानको धारा १७ को उपधारा (ङ)(च) धारा १८, २५, ३३, ३४, ३६, ३७, ४४ लगायतको संवैधानिक हकाधिकार र नागरिक अधिकार ऐन, २०१२ द्वारा प्रदत्त कानूनी अधिकारसमेतमा विपक्षीका एकल निर्णय र पत्राचारले निवेदकलगायत तमाम नागरिकको हकाधिकारमा गम्भीर आघात पुग्न गएको छ । विपक्षीको निर्णय एवं पत्राचारको कार्यान्वयन भएको अवस्थामा राष्ट्रिय अर्थतन्त्रमा समेत प्रत्यक्ष र ठूलो प्रभाव पर्नसक्ने भई ठूलो संख्यामा नागरिकलाई असर पर्नसक्ने हुँदा विपक्षीको निर्णय एवं पत्राचारसमेत खारेज भागी छ ।
तसर्थ उल्लिखित काम कारबाहीबाट देशको भू-उपयोग नीतिमा प्रत्यक्ष प्रभाव पर्न गएको, विपक्षीका काम कारबाहीले निवेदकको भू-उपयोग गर्ने र आवास व्यवस्थापन गर्ने सम्मको हकाधिकारमा गम्भीर आघात पुग्न गएको राष्ट्रिय अर्थतन्त्र र लगानीकर्ता, बैंक एवं व्यक्तिको प्रत्यक्ष लगानीमा ठूलो असर पर्ने टड्कारो अवस्था विद्यमान रहेको सम्बन्धित निकायबाट अनुमति लिई जग्गा प्लानिङ, प्लानिङ (खण्डीकरण)समेतका कार्यहरू गर्न पाइरहेको अवस्थामा आफ्नो अधिकारक्षेत्रभन्दा बाहिर गएर विपक्षी मन्त्रीज्यूबाट भएको मिति २०७४।४।२६ को एकल निर्णय र सोको आधारमा विपक्षीबाट भएको मिति २०७४।४।२७ को च.नं २४४ को निर्देशन पत्राचारसमेतका काम कारबाही उत्प्रेषणको आदेशद्वारा बदर गरी साबिकबमोजिम देशको भू-उपयोग नीतिबमोजिम गर्नु गराउनु भनी विपक्षीहरूका नाममा अन्तरिम आदेशसहितको परमादेशको आदेश जारी गरिपाउँ भन्नेसमेत व्यहोराको निवेदनपत्र ।
यसमा के कसो भएको हो ? बाटाका म्यादबाहेक १५ दिनभित्र लिखित जवाफ मगाउनू । साथै, अन्तरिम आदेशका हकमा विचार गर्दा, भूमिसुधार तथा व्यवस्थापन विभागको मिति २०७४।४।२७ को मन्त्रीस्तरीय निर्णयको निर्देशन बुँदा १ र २ को (ख) र (ग) मा उल्लिखित व्यवस्था संविधानको धारा २५ को सम्पत्तिको हकसम्बन्धी व्यवस्थामा प्रतिकूल असर पर्ने भई सो धारा २५ को उपधारा ४ बमोजिमको कानून नै निर्माण नभइसकेको अवस्थामा त्यस्तो परिपत्र प्रथमदृष्टिमै मिलेको नदेखिँदा सुविधा र सन्तुलनको दृष्टिकोणबाट हेर्दा प्रस्तुत मुद्दाको अन्तिम टुंगो नलाग्दासम्म सो निर्णय कार्यान्वयन नगर्नु नगराउनु भनी अन्तरिम आदेश जारी गरिदिएको छ भन्नेसमेतको यस अदालतको मिति २०७४।४।३१ को आदेश ।
यस अदालतबाट मिति २०७४।५।१ मा अन्तरिम आदेश भएकोमा मिति २०७४।४।३१ उल्लेख भएकोले टाइपमा भएको भूल संशोधन गरी २०७४।५।१ कायम गरिपाउँ भनी निवेदकको तर्फबाट परेको निवेदन ।
आदेशको अन्तिम हरफमा मिति २०७४।५।१।१ हुनुपर्नेमा मिति २०७४ साल साउन ३१ गते रोज ३ भएकोले मिति २०७४ साल भाद्र १ गते रोज ५ कायम गरी त्रुटि संशोधन गरिदिएको छ भन्नेसमेतको यस अदालतको मिति २०७४।५।५ को आदेश ।
रिट निवेदकले उठाएका विषयहरू आधारहीन, तथ्यहीन, कपोलकल्पित र बिना प्रमाणको हुँदा यस अदालतबाट मिति २०७४।५।१ मा जारी भएको अन्तरिम आदेश खारेज गरिपाउँ भन्नेसमेत व्यहोराको भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालय, भूमिसुधार तथा व्यवस्थापन विभाग, भूमिसुधार तथा व्यवस्थापनको विभागको माननीय मन्त्री र नापी विभागको तर्फबाट यस अदालतमा परेको छुट्टाछुट्टै निवेदनपत्र ।
नेपालको संविधानको धारा २५(४), धारा ३६(१), धारा ५१(ङ) (३)समेत बमोजिम किसानको हित संरक्षण सम्बर्धन गर्दै कृषिको उत्पादकत्व बढाउन, भू-उपयोग नीतिको अवलम्बन गरी कृषिको व्यावसायिकरण, औद्योगिकरण, विविधिकरण र आधुनिकीकरण गर्नेसमेतको व्यवस्था रहेको सोहीबमोजिम माननीय मन्त्रीस्तरबाट निर्णय भई कार्यान्वयनको लागि पठाइएको मिति २०७४।४।२६ मा गरिएको निर्णय केबल कृषियोग्य जग्गालाई जथाभावी कित्ताकाट गरी अव्यवस्थित बस्ती बसाल्ने क्रियाकलापलाई मात्र नियन्त्रण गरी व्यवस्थित गर्न खोजिएको हो । सो निर्णयले कुनैपनि जग्गाधनी किसानहरूको सम्पत्तिमाथिको संवैधानिक एवं कानूनी हक हनन भएको छैन । व्यापक राष्ट्रिय हितको लागि निर्णय गरिएको हो । भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१ को दफा ५१ज र भूमिसम्बन्धी नियमहरू २०२१ को नियम ३९ड र ३९थ समेतमा भूमिको उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्नको लागि जग्गाको खण्डीकरण नियन्त्रण गर्नसक्ने व्यवस्था रहेको साथै सोही ऐनको प्रस्तावनाको मर्ममा जारी गरेको निर्देशन कानूनसम्मत छ । सार्वजनिक हितको लागिसमेत बढ्दो खण्डीकरणलाई नियन्त्रण गर्दै उत्पादकत्व वृद्धि गर्न अति आवश्यक देखिएकोले नेपाल सरकार माननीय मन्त्रीस्तरबाट निर्देशन जारी गरीएको हो । नागरिकहरूका आवास, स्वच्छ हावा, प्रकाशलगायतका वातावरणीय सुविधा उपभोग गर्न पाउने अधिकारलाई वञ्चित गर्ने गरी जुनसुकै क्रियाकलाप गर्नु वा गर्न दिनु न्यायिक हुन नसक्ने (ने.का.प. २०६८ अंक १२ निर्णय नं. ८७३१) भनी सिद्धान्त प्रतिपादन भएकोले सोसमेतको आधारमा विपक्षीको रिट निवेदन खारेज भागी छ भन्नेसमेत व्यहोराको नेपाल सरकार भूमिसुधार तथा व्यवस्थापन विभाग र सोही मिलानको नेपाल सरकार नापी विभाग, भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालयका माननीय मन्त्री र भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालयको तर्फबाट पेस भएको छुट्टाछुट्टै लिखित जवाफ ।
यस अदालतको आदेशानुसार ०७४-AP-००८३ को अवहेलना मुद्दाको मिसिलसाथै पेस भएको रहेछ ।
प्रस्तुत मुद्दाको विपक्षीहरूको लिखित जवाफ परिसकेको देखिएको र निवेदन एवम् लिखित जवाफमा उठाइएको विषय राज्यको बृहत्तर नीति र हित, नागरिकको जीवनको हक, सम्पत्तिको हक, खाद्य सम्प्रभुताको हकसमेतसँग जोडिएकोले एक महिनाभित्र पेसी तोकी अन्तिम सुनुवाइको लागि पेस गर्नु भन्ने यस अदालतको मिति २०७४।८।३ को आदेश ।
नियमबमोजिम पेसी सूचीमा चढी पेस हुन आएको प्रस्तुत रिट निवेदनमा निवेदकका तर्फबाट उपस्थित विद्वान् अधिवक्ताद्वय डा.गोकुलप्रसाद बुर्लाकोटी र श्री जगदीश आचार्यले भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालयका माननीय मन्त्रीस्तरको मिति २०७४।४।२६ को निर्णयले कित्ताकाट गरी जग्गा बेचबिखन गर्न रोकेको छ । नेपालको संविधानको धारा २५(१) द्वारा प्रत्येक नेपाली नागरिकलाई कानूनको अधीनमा रही सम्पत्ति आर्जन गर्ने, भोग गर्ने, बेचबिखन गर्ने, व्यावसायिक लाभ प्राप्त गर्ने र सम्पत्तिको अन्य कारोबार गर्ने हकको प्रत्याभूति गरिएको छ । मन्त्रीस्तरबाट भएको मिति २०७४।४।२६ को निर्णयले संविधानद्वारा प्रत्याभूत उक्त हक कुण्ठित हुन पुगेको छ । संविधानको धारा ५१(ङ)(३) कानून होइन, नीति हो । नीतिलाई कार्यान्वयनमा ल्याउन कानून चाहिन्छ । संविधानको यस २५(४) अनुसार पनि राज्यले कानून बनाएर मात्र भूमिसुधार, व्यवस्थापन र नियमन गर्न सक्ने हो । मन्त्रीको एकल निर्णय नेपाल सरकारको निर्णय होइन । तसर्थ भूमिसुधार मन्त्रीबाट भएको निर्णय क्षेत्राधिकारविहीन छ । सम्पत्तिसम्बन्धी हकको प्रतिकूल निर्णय भएको प्रथमदृष्टि भई देखिएकोले अन्तरिम आदेशसमेत जारी भइसकेको छ । तसर्थ मागबमोजिमको आदेश जारी गरिपाउँ भनी बहस गर्नुभयो ।
विपक्षी भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालयसमेतको तर्फबाट उपस्थित विद्वान् सहन्यायाधिवक्तात्रय श्री उद्धव पुडासैनी, खेमराज ज्ञवाली र रमा पराजुलीले जग्गा आफूखुस प्लटिङ गरी कित्ताकाट गर्ने प्रवृत्तिलाई रोकिनु पर्ने कुरामा दुइमत हुन सक्तैन । मिति २०६४।४।२६ को निर्णय यसैको परिणाम हो । भूमिको उचित व्यवस्थापन र नियमन गर्न नेपालको संविधानको धारा २५(४), भूमिसुधार ऐन, २०२१ को दफा ५१ज लगायतका कानूनले मार्ग प्रशस्त गरेकै छ । यस अदालतबाट ने.का.प.२०६८, अंक १२ निर्णय नं. ८७३१ मा प्रकाशित फैसलाले दिएको मार्गदर्शनअनुसार भू-उपयोग नीति, २०७२ तर्जुमा भइसकेको छ । सो नीतिको नीति ५, रणनीति ४ मा भएको व्यवस्थाबमोजिम नै मन्त्रालयको मन्त्रीस्तरबाट निर्णय भएको अवस्था छ । आफ्नो मन्त्रालयसँग सम्बन्धित विषयमा मन्त्रीबाट भएको निर्णयलाई क्षेत्राधिकारविहीन भन्न मिल्दैन । तसर्थ रिट निवेदन खारेज गरिपाउँ भनी बहस गर्नुभयो ।
उपर्युक्तानुसारको बहस जिकिर सुनी निर्णयतर्फ विचार गर्दा निवेदन मागबमोजिमको आदेश जारी हुनुपर्ने हो वा होइन ? सोही विषयमा निर्णय दिनुपर्ने देखिन आयो ।
२. निर्णयतर्फ विचार गर्दा, विपक्षी भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रीबाट कृषियोग्य जमिन अनुमति लिई वा नलिई खण्डीकरण (कित्ताकाट) गर्न, कुनै ससिम जग्गा एकवर्षमा १ पटकभन्दा बढी पटक कित्ताकाट गर्न नपाउनेलगायतका जग्गा प्लटिङ र बेचबिखनसँग सम्बन्धित विषयमा रोक लगाउने गरी मिति २०७४।४।२६ मा निर्णय गरी कार्यान्वयनका लागि नेपाल भरका मालपोत कार्यालयमा पत्राचार भएको रहेछ । उक्त मन्त्रीस्तरको कार्य क्षेत्राधिकारविहीन, नेपालको संविधानको धारा १७, १८, २५, ३३, ३७ तथा भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१ को दफा ५१ङ, ५१च, ५१ज समेतको प्रतिकूल छ । तसर्थ उक्त निर्णय र पत्राचार उत्प्रेषणको आदेशले बदर गरी साबिकबमोजिम देशको भू-उपयोग नीतिबमोजिम गर्नु गराउनु भनी परमादेशको आदेश जारी गरिपाउँ भन्ने निवेदन दाबी देखियो । भूमिको उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्नको लागि जग्गाको खण्डीकरण नियन्त्रण गर्ने असल नियतका साथ प्रचलित कानून भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१ को प्रस्तावनाको मर्म, दफा ५१ज, भूमिसम्बन्धी नियमहरू, २०२१ को नियम ३९ङ र ३९च समेतको अधीनमा रही तथा सर्वोच्च अदालतबाट ने.का.प. २०६८, अंक १२ निर्णय नं. ८७३१ मा प्रतिपादित सिद्धान्तसमेतका आधारमा भए गरेका कामकारबाही कानूनसम्मत हुँदा रिट निवेदन खारेज गरिपाउँ भन्ने विपक्षीहरूको लिखित जवाफ व्यहोरा रहेछ । उपर्युक्त तथ्य रहेको प्रस्तुत रिट निवेदनमा कृषियोग्य जमिनको खण्डीकरण (कित्ताकाट) गरी घडेरीको रूपमा बिक्री वितरण गर्न रोक लगाउने उद्देश्यले नेपाल सरकार भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालय (माननीय मन्त्रीस्तर) बाट मिति २०७४।४।२६ मा भएको निर्णयबाट जारी गरिएको देहायको निर्देशन कार्यान्वयनमा आएको तथ्यमा विवाद रहेन ।
(१) जग्गा प्लटिङ गर्ने व्यक्ति, फर्म, संस्था वा कम्पनीले सम्बन्धित निकायबाट अनुमति लिएर वा नलिइकन कृषियोग्य जग्गा कुनै पनि प्रकारले खण्डीकरण (कित्ताकाट) गरी घडेरीको रूपमा बिक्री वितरण गर्न / गराउन पाउने छैन् ।
(२) बुदा नं. १ मा जुनसुकै कुरा लेखिएको भए तापनि
(क) सगोलका अंशियारहरूबीच प्रचलित कानूनबमोजिम अंशबन्डा हुँदा र अदालतको फैसलाबमोजिम कित्ताकाट गर्न बाधा पर्ने छैन ।
(ख) कुनै ससीम कित्ता जग्गाधनीले एक आर्थिक वर्षमा एक पटकभन्दा बढी कित्ताकाट गरी बिक्री / वितरण गर्न पाउने छैन् ।
(ग) यो निर्देशन जारी हुनुभन्दा पहिले सम्बन्धित निकायको स्वीकृति लिई जग्गा प्लानिङ अनुमति प्राप्त गरेको व्यक्ति, फर्म, संस्था वा कम्पनीले जग्गा प्लानिङ गरी ५०% वा सोभन्दा बढी क्षेत्रफल बिक्री / वितरण गरिसकेको रहेछ भने वा जग्गा प्लानिङ अनुमतिबमोजिम बाटो, सरकारी, सार्वजनिक जग्गा छुट्याई खुला क्षेत्र निर्धारण गरी त्यस्तो जग्गा नेपाल सरकारको नाममा कायम गरिसकेको रहेछ भनी बाँकी जग्गा कित्ताकाट गरी बिक्री वितरण गर्न बाधा पर्ने छैन । तर जग्गा प्लानिङ अनुमति नलिने व्यक्ति, फर्म, संस्था वा कम्पनीको हकमा यो व्यवस्था लागू हुने छैन ।
(घ) यो निर्देशन कार्यान्वयन गर्ने प्रयोजनको लागि “कृषियोग्य जमिन” भन्नाले जग्गा (नापजाँच) ऐन, २०१९ बमोजिम पुनः नापजाँच भएको क्षेत्रमा जग्गा (नापजाँच) नियमावली, २०५८ को नियम २० बमोजिम कृषि क्षेत्र उल्लेख भएको जग्गाहरू पुनः नापजाँच हुन बाँकी रहेको क्षेत्रमा साबिकमा नापजाँच हुँदा फिल्डबुक तथा स्रेस्ता पुर्जामा धनहरतर्फ अब्बल, दोयम, सिम र भीर पाखोतर्फ अब्बल र दोयम कायम रहेका जग्गाहरू सम्झनुपर्छ ।
३. मन्त्रीस्तरीय उपर्युक्त निर्णयबमोजिमको निर्देशनले साबिकबमोजिम निवेदकलगायतका आम नागरिकले आफूले इच्छा गरेअनुसार जग्गाको कित्ताकाट र प्लटिङअनुसार घर, जग्गा, घडेरी बिक्री वितरण एवं खरिद गर्नलाई नियन्त्रण हुनुको अलावा आम नागरिकले जग्गा खरिद बिक्री गर्न पाउने, भू-उपयोग गर्ने र आवास व्यवस्थापन गर्नेसम्मको हक अधिकारमा गम्भीर आघात पुग्नुको साथै एक सामान्य नागरिकले घडेरी खरिद गरी आवास बनाई बस्न पाउने आवासको हक भूमिसँग सम्बन्धित तमाम पेसा, रोजगार, व्यवसाय, बस्ती विकास, व्यवस्थित शहरीकरण, सामूहिक आवास, परियोजना जस्ता हक अधिकारका कार्यमा रोक लगाइएको भन्ने निवेदकको दाबी रहेको छ ।
४. निवेदकको जिकिर मूलतः नेपालको संविधानको धारा २५(१) द्वारा प्रत्याभूत गरिएको सम्पत्तिसम्बन्धी हकसँग सम्बन्धित हुँदा निवेदकको दाबी संविधान एवं कानूनसम्मत भए नभएको निष्कर्षमा पुग्न सर्वप्रथम सम्पत्तिसम्बन्धी संवैधानिक एवं कानूनी हकको व्यवस्था र जग्गालाई खण्डीकरण हुनबाट रोक्ने, जग्गाको चक्लाबन्दी गर्ने, भवन र आवासहरू निर्माण गर्ने, उत्पादकत्व बढाउने, जग्गाको वर्गीकरण र क्षेत्रलाई निर्धारण गर्ने सन्दर्भमा रहेका संवैधानिक एवं कानूनी व्यवस्थाका साथै सरकारको नीतिलाई हेर्नुपर्ने हुन्छ ।
५. नेपालको संविधानको धारा २५(१) मा “प्रत्येक नागरिकलाई कानूनको अधीनमा रही सम्पत्ति आर्जन गर्ने, भोग गर्ने, बेचबिखन गर्ने, व्यावसायिक लाभ प्राप्त गर्ने र सम्पत्तिको अन्य कारोबार गर्ने हक हुनेछ ।” भनी सम्पत्तिसम्बन्धी हकको व्यवस्था गरेको देखिन्छ । त्यसैगरी संविधानको सोही धारा २५ को उपधारा (४) ले भूमिको उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्न कृषिको आधुनिकीकरण र व्यावसायिकरण, वातावरण संरक्षण, व्यवस्थित आवास तथा शहरी विकास गर्ने प्रयोजनका लागि राज्यले कानूनबमोजिम भूमिसुधार, व्यवस्थापन र नियमन गर्न बाधा पर्ने छैन भन्ने व्यवस्था रहेको पाइयो । धारा ३६ मा प्रत्येक नागरिकलाई खाद्यसम्बन्धी हक, खाद्यवस्तुको अभावमा जीवन जोखिममा पर्ने अवस्थाबाट सुरक्षित हुने हक र कानूनबमोजिम खाद्य सम्प्रभुताको हकको प्रत्याभूति गरिएको छ । यसै गरी संविधानको धारा ५१ (ङ)(२) मा “जग्गाको चक्लाबन्दी गरी उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्ने भन्ने र ऐ. (३) मा राज्यले किसानको हकहित संरक्षण संवर्धन गर्दै कृषिको उत्पादन र उत्पादकत्व बढाउन भूउपयोग नीतिको अवलम्बन गरी भूमिको व्यवस्थापन र कृषिको व्यावसायिकरण, औद्योगिकीकरण, विविधिकरण र आधुनिकीकरण गर्ने नीति अवलम्बन गर्ने भन्ने उल्लेख छ । भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१ को दफा ५१ज मा “जग्गाको उत्पादकत्व वृद्धि गर्नको लागि नेपाल सरकारले तोकिएबमोजिम जग्गाको खण्डीकरण नियन्त्रण तथा चक्लाबन्दी गर्नेसम्बन्धी कार्यक्रम सञ्चालन गर्न सक्नेछ” भन्ने कानूनी व्यवस्था रहेको देखिन्छ । भू-उपयोग नीति, २०७२, नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्बाट स्वीकृत भई लागू भइसकेको देखिन्छ । उक्त नीतिको नीति १ मा राष्ट्रको समग्र भूमिलाई आधारभूत रूपमा विभिन्न भू-उपयोगका क्षेत्रहरू (Land use zone) मा जस्तै, कृषि आवासीय, व्यावसायिक, औद्योगिक, खानी तथा खनिज, वन आदि क्षेत्र तोकी आवश्यकताअनुसार अन्य क्षेत्रसमेत तोक्न सकिने गरी हाल १० क्षेत्रमा मात्र वर्गीकरण गरिएको छ । त्यसैगरी नीति ५ मा “कृषियोग्य भूमिको गैरकृषि प्रयोग कृषि भूमिलाई बाँझो राख्ने प्रवृत्ति र अनियन्त्रित खण्डीकरणलाई निरूत्साहित गर्दै कृषियोग्य भूमिको समुचित उपयोग एवम् संरक्षण सुनिश्चित गरिने छ” भन्ने उल्लेख गर्दै सोही नीतिको रणनिति ४ मा “निर्धारित भूउपयोग क्षेत्रको आधारमा जग्गाको न्यूनतम क्षेत्रफल तोकी सोभन्दा सानो टुक्रामा जग्गाको खण्डीकरण गर्न नपाउने व्यवस्था गरिनेछ” भन्ने व्यवस्था गरेको देखियो ।
६. नेपाल कृषि प्रधान देश भनी चिनिए पनि विगत दुई दशकदेखि कृषियोग्य जमिन प्लटिङ गरी घडेरीमा खण्डीकरण भइरहेको तथ्यबाट हामी जानकार छौं । एकातर्फ राजधानी, सदरमुकाम एवं शहरसँग जोडिएका क्षेत्रका वरिपरिका जग्गामा अव्यवस्थित बसोबास एवं शहर विस्तारीकरण भइरहेको छ भने अर्कोतर्फ यातायात, टेलिफोन, पानी एवं बिजुलीको सुविधा भएका राजमार्ग एवं सदर मुकामको सडकमा जोडिएका एवं जोडिने सम्भावना भएका त्यस्ता जग्गाहरू क्रमशः खण्डीकरण भइरहेका छन् । जग्गाको प्लानिङ गरेर घडेरीको रूपमा विकसित गर्ने कुनै स्पष्ट नियम एवं नीति छैन ।
७. नेपालको संविधानको धारा २५(१) ले सम्पत्तिसम्बन्धी हकको प्रयोग कानूनबमोजिम मात्र गर्न पाउने कुरा सुनिश्चित गरे पनि नेपाल कृषि प्रधान देश रहेकोले भूमि राज्यको महत्त्वपूर्ण क्षेत्र एवं स्रोत हो । निवेदकले दाबी गरेको संविधानद्वारा प्रत्याभूत गरिएको सम्पत्तिसम्बन्धी हक नैसर्गिक हकको साथै कानूनी हकसमेत रहेकोले त्यस्तो हकको उपयोग र प्रचलन प्रचलित कानूनबमोजिम एवं सोको व्यवस्थाको अधीनमा रहेर गर्न पाउने भन्ने हो । यसैले प्रत्येक नागरिकलाई सम्पत्ति आर्जन गर्ने, भोग गर्ने, बेचबिखन गर्ने व्यावसायिक लाभ प्राप्त गर्ने र सम्पत्तिको अन्य कारोबार गर्ने हक भए पनि यो पूर्णरूपले, स्वच्छन्द एवं विना रोकटोकको खुला, स्वतन्त्र एवं निरपेक्ष हक हो भनी भन्न मिल्दैन । नेपाल कृषि प्रधान देश रहेकोले भूमि राज्यको महत्त्वपूर्ण क्षेत्र र स्रोत पनि हो । सबै क्षेत्रमा यसको उपयोग वर्तमान र भावी पुस्ता र राज्यको आवश्यकता, हित र सर्वाङ्गीण विकासलाई समेत दृष्टिगत गरी विवेकसम्मत र औचित्यपूर्ण ढंगले गर्नुपर्ने हुन्छ । कसैको व्यक्तिगत, सामूहिक एवं व्यावसायिक संस्थाको हित र स्वार्थमा मात्र केन्द्रित रहेर निश्चित नीति एवं मापदण्डविना अन्धाधुन्ध रूपमा राज्यको भूमिको प्रयोग हुँदा राज्य र समाजको बृहत्तर हितमा गम्भीर असर पुग्न सक्दछ । त्यसकारण संविधानबमोजिम सम्पत्तिसम्बन्धी हक संवैधानिक एवं मौलिक हक भए पनि यसलाई कानूनले तोकेको दायराभित्र रहेर राज्यको सर्वाङ्गीण विकास एवं बृहत्तर सार्वजनिक हितको लागि मात्र प्रयोग गर्न पाइने तथ्यमा कानूनतः कुनै द्विविधा रहे भएको देखिन्न ।
८. जग्गा प्लटिङ गर्ने व्यक्ति, फर्म / संस्था वा कम्पनीले कृषियोग्य जमिनलाई कृषिसम्बन्धी कार्यमा प्रयोग नगरी ती जग्गामा बाटोको निकास बनाई घडेरीमा परिणत गरी कृषियोग्य जमिनको व्यापक रूपमा दुरूपयोग भएको कारणले भूमिको उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धिमा गम्भीर असर परेको हुँदा खेतीयोग्य जमिनसमेतलाई यसरी निरन्तररूपमा खण्डीकरण गर्दै जान दिई तत्काल कुनै नियन्त्रण नगर्ने हो भने कालान्तरमा कृषिप्रधान देशको नामले परिचित हाम्रो देशमा खेतीयोग्य भूमिकै अभाव हुनसक्ने गम्भीर अवस्था देखिएकोले कुनै व्यक्ति वा व्यवसायीको व्यक्तिगत स्वार्थका लागि नभई समग्र देश एवं बृहत्तर सार्वजनिक हितका लागिसमेत बढ्दो खण्डीकरणलाई नियन्त्रण गर्दै कृषिको उत्पादन र उत्पादकत्वलाई क्षयीकरण हुन नदिनेतर्फ समयमा नै गम्भीर भई सजग रहनु पर्ने आवश्यकता देखिन आएको छ ।
९. नेपालको संविधानको धारा २५(१) ले गरेको सम्पत्तिसम्बन्धी हकलाई संविधानको धारा ३६ मा व्यवस्था भएको खाद्यसम्बन्धी हकको सापेक्षतामा पनि हेर्नुपर्ने हुन्छ । खाद्य एवं कृषि उत्पादनमा आत्मनिर्भर नभएको हाम्रो मुलुकमा वर्षेनी खाद्यान्न आयात गरिने भए पनि खाद्यान्नमा भइरहेको परनिर्भरतालाई बढ्न दिनु हुँदैन । उर्वर कृषियोग्य भूमिको अत्यधिक व्यापारिक, औद्योगिक एवं आवासीय प्रयोजनका लागि प्रयोग गर्दै जाने हो भने अन्नबालीको खेती गर्ने जमिनको कमी हुने हुँदा संविधानले लक्षित गरेको खाद्यसम्बन्धी हक सुरक्षित रहन सक्ने देखिन्न । खेतीयोग्य जमिनको वर्गीकरण र क्षेत्र निर्धारण गरी त्यस्तो जमिनलाई कृषिसम्बन्धी कार्यमा मात्र समुचित रूपमा परिचालन गरी त्यसउपर हुनसक्ने जुनसुकै प्रकारको अतिक्रमण र खण्डीकरणलाई रोकी कृषि उत्पादन एवं खेतीका लागि छुट्याइएको जमिनबाट अधिकतम उत्पादकत्व बढाई बढ्दो जनसंख्याको लागि धान्न सक्ने खाद्यान्नको उत्पादनतर्फ राज्यले ध्यान दिनु पर्दछ । खाद्यान्नको अभावमा मानिसको बाँच्न पाउने मौलिक हकले सार्थकता पाउन सक्तैन । तसर्थ कृषियोग्य जग्गाको आफूखुस प्लटिङ एवं कित्ताकाट गर्ने प्रवृत्तिलाई नियन्त्रण गरी त्यसको उचित ढंगले व्यवस्थापन गर्नुपर्ने कुरामा दुइमत हुन सक्दैन । मिति २०७४।४।२६ मा भएको उपर्युक्त निर्णयमा वस्तुतः खाद्य सुरक्षा र खाद्य सम्प्रभुताको संवैधानिक प्रत्याभूतिलाई सुनिश्चित गर्न कृषियोग्य जमिनमाथिको बढ्दो खण्डीकरण र अव्यवस्थित बसोबासलाई नियन्त्रण गर्दै उत्पादकत्व वृद्धि गर्नको लागि जग्गा प्लटिङ गर्ने व्यक्ति, फर्म, संस्था वा कम्पनीले सम्बन्धित निकायबाट अनुमति लिएर वा नलिइकन, कृषियोग्य जग्गा कुनै पनि प्रकारले खण्डीकरण (कित्ताकाट) गरी घडेरीको रूपमा बिक्री वितरण गर्न / गराउन रोक लगाइएको देखिन्छ ।
१०. विपक्षीहरूले यस अदालतबाट ने.का.प. २०६८ अंक १२ निर्णय नं. ८७३१ मा प्रतिपादित सिद्दान्तसमेतका आधारमा रिट निवेदन खारेज गरिपाउँ भनी लिखित जवाफ पेस गरेको देखिन्छ । उक्त रिट निवेदनउपरको कारबाहीमा यस अदालतबाट “व्यक्तिको व्यावसायिक अधिकारको संरक्षण गर्ने नाममा खेतीयोग्य जमिन खण्डीकरण गर्ने, असीमित भौतिक निर्माण गर्ने, त्यस्तो जमिनमा बिना कुनै योजना तथा स्पष्ट नीति नभई जमिनको प्लटिङ गर्ने, ठूलाठूला आयोजनाहरू सञ्चालन गर्न पाउने तथा त्यस्ता गतिविधिहरूबाट परम्परागत रूपमा बसोबास गरिरहेका नागरिकहरूका आवास, स्वच्छ हावा, प्रकाशलगायतका वातावरणीय सुविधा उपभोग गर्न पाउने अधिकारलाई वञ्चित गर्ने गरी जुनसुकै क्रियाकलाप गर्नु वा गर्न दिनु न्यायिक हुन नसक्ने” भन्ने सिद्धान्त प्रतिपादन गर्दै भू-उपयोग नीति एवम् त्यससँग सम्बन्धित कानून बनाई लागू गर्न वाञ्छनीय देखिएको भनी नेपाल सरकारका नाममा तत्सम्बन्धी विविध नीति र कानूनको व्यवस्था गर्न निर्देशनात्मक आदेश जारी भएकोसमेत पाइन्छ । उक्त आदेश जारी भएपश्चात् नेपाल सरकारबाट भू-उपयोग नीति, २०७२ सम्म जारी भएको अवस्था रहेको छ । सो नीतिअनुसार कृषि, आवास, व्यावसायिक, औद्योगिक, वन आदि क्षेत्रमा आवश्यकीय कानूनहरू हालसम्म पनि तर्जुमा गरी लागू गर्न सकेको पाइएन । कृषियोग्य जमिनको वर्गीकरण एवं क्षेत्र निर्धारण गर्न र आवास प्रयोजनको लागी भनी जग्गाको बढ्दो खण्डीकरण रोकी त्यसलाई नियन्त्रितरूपले व्यवस्था गर्न पनि भू-उपयोगसम्बन्धी कानून बन्न अति आवश्यक छ । भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालयका माननीय मन्त्रीसमेतबाट अन्तरिम आदेश खारेज गरिपाउँ भनी दिएको निवेदनमा भू-उपयोग विधेयकको सम्बन्धमा कानून न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालय र नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्बाट सैद्धान्तिक सहमति लिई सकिएको र यस मन्त्रालयबाट तयार भइरहेको भू-उपयोग विधेयकको मस्यौदा निकट भविष्यमा नै सहमतिको लागि उक्त मन्त्रालयमा पठाउने प्रक्रियामा रहेको र सहमति प्राप्त भएपछि नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्मार्फत व्यवस्थापिका संसदमा विधेयक पेस गरिने भनी उल्लेख गरेको देखिएबाट भू-उपयोगसम्बन्धी कानून जरूरी भएपनि हालसम्म बनी सकेको देखिँदैन ।
११. उपर्युक्त पृष्ठभूमिमा निवेदकले दाबी लिएको एवं मन्त्रीस्तरीय निर्णयको निर्देशनको बुँदा नं. १ मा उल्लेख भएको “अनुमति लिएर वा नलिइकन कृषियोग्य जग्गा कुनै पनि प्रकारले खण्डीकरण (कित्ताकाट) गरी घडेरीको रूपमा बिक्री वितरण गराउन पाउने छैन” भन्ने व्यवस्थाको सम्बन्धमा विचार गर्दा, नेपालको संविधानको धारा २५ ले नागरिकलाई सम्पत्तिको हक प्रदान गरेको र साथसाथै कृषि र भूमिसम्बन्धी व्यवस्था र नीतिको सम्बन्धमा पनि स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ । जसअन्तर्गत संविधानको धारा २५(४) ले भूमिको उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्ने, कृषिको आधुनिकीरण र व्यावसायिकरण, वातावरण संरक्षण, व्यवस्थित आवाश तथा शहरी विकास गर्ने प्रयोजनको लागि राज्यले कानूनबमोजिम भूमि सुधार व्यवस्थापन र नियमन गर्नसक्ने अवस्थालाई पनि स्पष्ट पारेको छ भने धारा ५१(च) को राज्यको नीतिमा जग्गाको चक्लाबन्दी गरी उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्ने, कृषिको उत्पादन र उत्पादकत्व बढाउन भू-उपयोग नीतिको अवलम्बन गरी भूमिको व्यवस्थापन र कृषिको व्यावसायिकरण, औद्योगिकीकरणबाट विविधीकरण र आधुनिकीकरण गर्नको अतिरिक्त भूमिको उत्पादनशीलता र प्रकृति तथा वातावरणीय सन्तुलनलाई पनि कायम राख्दै त्यसको समुचित उपभोग गर्ने भन्ने रहेको छ । यसैगरी भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१ को दफा ५१(ज) मा जग्गाको उत्पादकत्व वृद्धि गर्न जग्गाको खण्डीकरणलाई नियन्त्रण तथा चक्लाबन्दी गर्ने नीति अपनाउनु पर्ने भन्ने व्यवस्था गरेको छ । यसको लागि नै सरकारले प्रस्तुत नीति ल्याएको र कृषियोग्य जमिनको रूपमा निर्देशनको बुँदा नं. (१) ले जग्गा नाप जाँच नियमावली, २०५८ को नियम २० बमोजिम फिल्ड बुक तथा स्रेस्ता पुर्जामा धनहरतर्फ अब्बल, दोयम, सिम र भीरपाखोतर्फ अब्बल, दोयम कायम रहेका जग्गाहरूलाई समेटेको छ । प्रायस स्रेस्ता पुर्जामा सबै जग्गाको प्रकृतिमा अब्बल, दोयम, सिम र भिर उल्लेख हुने भए पनि त्यसबाट कृषियोग्य र बसोबास एवं घडेरीका जग्गा भनी छुट्टिएको हुँदैन । सदरमुकाम र सोबाहेक बस्ती बढेको र सबै सुविधा भएको विकासोन्मुख गाउँ एवं नगरका स्थानमा केही सीमित जग्गाबाहेक कानूनी रूपमा प्रायसः सबै जग्गालाई कृषियोग्य जमिनको रूपमा नै व्यवहार गरिए पनि घडेरी एव बसोबासको रूपमा पनि तिनै जग्गा प्रयोग गरिएका छन् । मूलतः कृषियोग्य जग्गाको उत्पादकत्वमा वृद्धि गर्नको लागि कृषिमा आधुनिकीकरण र व्यावसायिकरण गर्न जरूरी त छँदैछ, त्यसको साथै जग्गाको खण्डीकरणलाई नियन्त्रण एवं चक्लाबन्दी गर्न अति जरूरी रहेको देखिन आउँछ । यसको लागि भू-उपयोग नीतिको नै आवश्यक पर्ने हुँदा सो नीति, २०७२ समेत लागू भइसकेको अवस्था छ । उक्त नीतिको नीति नं. ५ मा अनियन्त्रित खण्डीकरणलाई निरूत्साहित गरिने र कृषियोग्य जमिनको समुचित उपयोग एवं संरक्षण सुनिश्चित गरिने र साथै सो नीतिको रणनीति ४ मा जग्गाको न्यूनतम क्षेत्रफल तोकी सोभन्दा सानो टुक्रामा जग्गाको खण्डीकरण गर्न नपाउने व्यवस्था गरिने भन्ने उल्लेख गरेको छ । उपर्युक्त संवैधानिक, कानूनी एवं नीतिगत व्यवस्था हेर्दा, कृषिमा उत्पादकत्वलाई वृद्धि गर्न मूलतः जग्गाको खण्डीकरणलाई नै निरूत्साहित पार्ने र नियन्त्रण नै गर्ने भन्ने रहेको छ । कृषिको उत्पादकत्वलाई वृद्धि गर्न एवं जग्गाको खण्डीकरणलाई रोक्नको लागि प्राथमिकरूपमा सरकारले कृषियोग्य जमिनको निर्धारण एवं वर्गीकरण गरेर त्यसलाई छुट्याउनु पर्छ । त्यस्तो जग्गालाई खण्डीकरण हुन दिनबाट रोक्ने नीति बनाई कृषिमै उपयोग गर्ने र घडेरीमा परिणत गर्न नपाउने गरी जग्गाको चक्लाबन्दी गर्नुपर्छ । नेपालमा हालसम्म कृषियोग्य जमिन, बसोबास तथा शहरी विकास एवं औद्योगिक क्षेत्रको लागि भनी अलगअलग जग्गाको वर्गीकरण एवं क्षेत्र निर्धारण गरेको छैन । कृषियोग्य जमिन निर्धारण नगरेसम्म भू-उपयोग नीति, कृषिमा आधुनिकीकरण एवं व्यावसायिकरणको साथै उत्पादकत्वमा वृद्धि र वातावरणीय सन्तुलन हुनै सक्दैन । यसै कारणले गर्दा कृषियोग्य जमिनको पनि खण्डीकरण भएर अव्यवस्थित बसोबास र शहरीकरणमा वृद्धि भइरहेको छ । यसले गर्दा कृषियोग्य जमिन पनि शहरीकरणको पूर्वाभ्यासमा बाँझो रहिरहेको अवस्था छ । अतः जमिनको अव्यवस्थित एवं अनियन्त्रित खण्डीकरणलाई रोकी कृषियोग्य जमिनको वर्गीकरण निर्धारण एवं व्यवस्थापन गर्न सख्त जरूरी भइसकेको छ । भू-उपयोग नीति, २०७२ ले त्यसबारे नीतिगतरूपमा केही व्यवस्था गरे पनि कार्यान्वयनमा आइसकेको अवस्था भने देखिएको छैन । त्यसको लागि सरकारले विद्यमान कानूनमा नै संशोधन गरी व्यवस्था गर्नुपर्ने आवश्यकता देखिएको छ ।
१२. यसैगरी अन्य स्रोत नभएका सामान्य व्यक्तिले आफ्नो घर व्यवहार चलाउन अचल सम्पत्तिको रूपमा रहेको आफ्नो जग्गा जमिन नै बिक्री गर्ने गरेको पाइन्छ । व्यक्तिले आफ्नो आवश्यकता पूर्ति गर्ने आयस्रोतको रूपमा अर्को कुनै राम्रो विकल्प नभएको अवस्थामा आफूसँग रहेको अचल सम्पत्ति जग्गा नै बिक्री गर्नुपर्ने हुन्छ । यसरी बिक्री गर्दा चुनौतीको रूपमा रहेको प्रस्तुत निर्देशनको बुँदा नं. २ को (ख) बमोजिमको “ससिम कित्ता जग्गाधनीले कित्ताकाट गरी वर्षमा एकपटक मात्र जग्गा बिक्री गर्न पाउने” भन्ने व्यवस्था कत्तिको व्यवहारिक एवं उपयोगी छ भनेर पनि हेर्नुपर्ने हुन्छ । मन्त्रीस्तरीय निर्णयको यो नीतिले कुनै पनि व्यक्तिले ससिम कित्ता वर्षको एक पटक मात्र कित्ताकाट गरी जग्गा बेच्न पाइने अवस्थाले व्यक्तिको आवश्यकतालाई पूर्ति गर्न सघाउ पुग्नसक्ने नसक्ने एवं नागरिकको सम्पत्तिसम्बन्धी संवैधानिक एवं कानूनी हकअन्तर्गतको व्यक्तिगत सम्पत्ति बेचबिखन गर्न पाउने हक अधिकार व्यवस्थित एवं सुनिश्चित भए नभएको दृष्टिकोणबाट पनि हेर्नुपर्ने हुन्छ । उक्त दृष्टिकोणबाट हेर्दा, व्यक्तिले आफ्नो सम्पत्ति ससिम कित्ता वर्षमा एक पटक कित्ताकाट गरी बिक्री गर्न पाउने भन्ने नीतिगत व्यवस्थाले आफ्नो आवश्यकता र व्यवहारलाई मिलाउन व्यक्तिले सीमित दायराभित्र रही सम्पत्ति बिक्री गर्नुपर्ने अवस्था रहेको देखिन्छ । नागरिकलाई आफ्नो आवश्यकताअनुसार कित्ताकाटसमेत गरेर अचल सम्पत्ति बेचबिखन गर्न पाउने अधिकारमा केही हदसम्म संकुचन नै गरे भएको देखिन जान्छ । राज्यले नागरिकलाई आफ्नो निजी सम्पत्ति स्वतन्त्र रूपमा बेचबिखन गर्न पाउने हकलाई नियन्त्रण गर्ने र अर्कोतर्फ तिनै नागरिकबाट अचल सम्पत्ति खरिद गर्ने व्यक्ति, संघ संस्था, फर्म एवं कम्पनीलाई भने त्यही जग्गा प्लानिङ र प्लटिङ गरी बिक्री गर्न पाउने व्यवसायमा भने पूर्ण स्वच्छन्दता हुने गरी नीति तर्जुमा गर्न पनि उपयुक्त हुँदैन । अतः कृषि एवं खेतीयोग्य जमिनको वर्गीकरण, निर्धारण एवं व्यवस्थापन गर्नुको साथै वर्षको एक पटकभन्दा बढी ससिम वा कित्ताकाट गरी जग्गा बिक्री गर्न नपाउने भन्ने निर्देशनको पृष्ठभूमिमा नागरिकको सम्पत्तिलाई संरक्षण गर्ने हेतु जग्गाको खण्डीकरणलाई नियन्त्रण गर्न सरकारले त्यस्ता जग्गाधनीलाई यसै सन्दर्भमा सुविधा प्रदान गर्न यही प्रक्रियामा थप सुविधा प्रदान गर्ने वा वैकल्पिक व्यवस्था गर्नुपर्ने हुन्छ ।
१३. यसैगरी मन्त्रीस्तरको मिति २०७४।४।२६ को निर्णयको अर्को नीतिगत बुँदा नं. २ को (ग) मा यो निर्देशन जारी हुनुभन्दा पहिला स्वीकृति लिई जग्गा प्लानिङ अनुमति प्राप्त गरी कुनै व्यक्ति, फर्म, कम्पनीले ५० प्रतिशत जग्गा बिक्री गरिसकेको वा जग्गा प्लानिङ अनुमतिबमोजिम बाटो, सरकारी सार्वजनिक जग्गा छुट्टयाई खुल्ला क्षेत्र निर्धारण गरी त्यस्तो जग्गा नेपाल सरकारको नाउँमा कायम गरिसकेको अवस्थामा बाँकी जग्गा बिक्री वितरण गर्न पाउने भन्ने उल्लेख छ । जग्गा खरिद गरी त्यसको प्लानिङ एवं प्लटिङ गरेर योजनाबमोजिम घडेरी जग्गा, आवास, अपार्टमेन्ट एवम् हाउजिङहरू निर्माण गरी बिक्री गर्न केही व्यक्ति, संघ संस्था फर्म एवम् कम्पनीहरूलाई राज्यले नै अनुमति प्रदान गरेको छ । तिनीहरूले विगतदेखि नै जग्गा खरिद गरी प्लानिङ एवम् त्यसमा निर्माणका कार्यहरू सञ्चालन गर्दै आइरहेका छन् । यो बुँदाले त्यसरी जग्गा प्लानिङ एवं प्लटिङ र आवास निर्माण गरी बिक्री गर्न स्वीकृत पाएका विभिन्न व्यक्ति, संघ, संस्था, फर्म र कम्पनीले आफूले राज्यबाट नै स्वीकृति पाएको व्यवसाय गर्न पाइएन, भू-उपयोग गर्ने र आवास व्यवस्थापन गर्नेसम्मको हक अधिकारमा गम्भीर आघात पुग्न जानुको अतिरिक्त त्यसमा नियन्त्रण एवं अंकुश लाग्यो भन्ने भनाइ रहेको छ । मन्त्रीस्तरको निर्णय अनुसारको यो नीति जारी भएपछि पनि जग्गा प्लानिङ एवं प्लटिङको अनुमति प्राप्त गरेका त्यस्ता व्यक्ति, संघ, संस्था, फर्म एवं कम्पनीले माग गरे अनुसार सरकारले जग्गा प्लानिङ गरी बेचबिखन गर्न पुनः अनुमति प्रदान गरेको कुरा सञ्चार माध्यमबाट सार्वजनिकरूपमै सम्प्रेषण भएको अवस्थासमेत रहेको छ । यो अवस्थाले सरकारले आफ्नो नीति नै व्यवहारोपयोगी नरहेको भन्ने तथ्यलाई स्वीकारेको देखिन्छ । सरकारले सुरूमा नै घर जग्गा प्लानिङ गर्न कुनै व्यक्ति, संघ, संस्था, फर्म एवं कम्पनीलाई कुनै मापदण्ड नै नबनाई स्वच्छन्दरूपले व्यवसाय गर्न पाउने गरी अनुमति नै दिन हुँदैन, यदि दिने हो भने पनि केही निश्चित सीमाका मापदण्ड बनाएर दिनुपर्छ या जे जसरी स्वीकृति दिएपनि अनुमति दिइसकेको अवस्थामा त्यसमा भएको लगानीलाई प्रत्यक्ष असर पर्ने गरी लगानीकर्ताको लगानीको वैकल्पिक व्यवस्था वा सोको व्यवस्थापनको उचित अवसर एवं समय प्रदान नगरी पूर्णरूपमा बन्देज लगाई हाल्नु पनि उचित हुँदैन । प्रस्तुत नीति एवं निर्देशन जारी हुनुभन्दा पहिलादेखि नै घर जग्गाको प्लानिङ गरी बिक्री व्यवसाय गर्न केही संघ, संस्था, फर्म एवं कम्पनीलाई स्वीकृति प्रदान गरिसकेपछि कानूनी कारण र आधार बिना त्यसमा पूर्णतः रोक लगाउन उचित हुन सक्दैन भने अर्कोतर्फ त्यस्ता व्यक्ति, संघसंस्था, फर्म एवं कम्पनीको व्यवसाय पूर्णतः निष्क्रिय हुने गरी कुनै नीति तर्जुमा गर्न पनि उपयुक्त (Reasonable) हुने देखिँदैन । राज्यले उक्त व्यवसायलाई निषेध एवं नियन्त्रण गरे पनि त्यस कार्यमा गरिएको लगानीलाई उपयोग, प्रचलन र व्यवस्थापन गर्न पाउनु पर्ने हुन्छ । राज्यले जहिले पनि नागरिकले आफ्नो हक अधिकार एवं स्वतन्त्रता उपभोग गर्ने सम्बन्धमा उपयुक्त (Reasonable) नीति नै अवलम्बन एवं अङ्गीकार गर्नुपर्ने हुन्छ ।
१४. राज्यले एकातर्फ नागरिकको सम्पत्तिसम्बन्धी हक अधिकार एवं स्वतन्त्रताको उपभोग गर्ने सम्बन्धमा उपयुक्त नीति बनाउनु पर्ने हुन्छ भने अर्कोतर्फ नागरिक एवं घर जग्गा कारोबारीका व्यवसायीले पनि आफ्नो सम्पत्तिसम्बन्धी संवैधानिक एवं कानूनी हकअन्तर्गत घर जग्गाको खरिद बिक्री एवं प्लानिङ र प्लटिङ गर्ने कार्य पनि संविधान एवं कानूनी सीमा र राज्यको नीति एवं मापदण्डभित्र रहेर नै उपभोग गर्नुपर्ने हुन्छ । कृषियोग्य जमिनबाहेक घर घडेरी जग्गाको प्लानिङ र प्लटिङ गरी घर जग्गाको कारोबार र आवास निर्माण गर्न अनुमति प्राप्त गरेका व्यक्ति, संस्था, फर्म र कम्पनीहरूले उक्त व्यवस्था निरपेक्षरूपमा पूर्णरूपले स्वच्छन्द भएर गर्न पाउनु पर्छ भन्ने मान्यता राख्न हुँदैन । त्यति मात्र होइन व्यवसायीले जग्गाको प्लानिङ र आवास निर्माणको कार्य गर्दा स्थानीय जनताको बसोबास र खेती एवं कृषिको जग्गामा भू-स्खलन हुन नदिई सार्वजनिक पर्ति एवं वनक्षेत्रका जग्गालाई मिच्ने र स्थानीय सडक, कुलो र वन क्षेत्र आदिलाई प्रभावित पार्न हुँदैन । प्लानिङ गरिने जग्गाको क्षेत्रमा रहेका स्थानीय कृषक जनताहरूको परम्परागत, संवैधानिक एवं कानूनी हक अधिकार र सुविधाहरूलाई कुन्ठित हुन दिन हुँदैन । त्यसरी नै उनीहरूले परम्परागत रूपमा त्यहाँ उपभोग गरिरहेका कुलो, पानी, सिँचाई, घाँस, दाउरा, सडक निकास आदिको सुविधामा खलल पुर्याउने गतिविधिहरू पनि हुन हुँदैन । जग्गाको प्लानिङ गर्दा पनि कृषि क्षेत्रको जग्गालाई संरक्षण गर्ने र त्यहाँका रैथाने एवं स्थानीय बासिन्दाको हक अधिकार र सुविधालाई जगेर्ना एवं संरक्षण गर्ने नीतिलाई सदा अङ्गीकार गरी रहनु पर्दछ । घडेरी जग्गाको प्लानिङ र आवास निर्माणका आयोजनाहरू सञ्चालन गर्दा प्राकृतिक स्रोत र सम्पदाको संरक्षण गर्नुको साथै हावा, पानी, प्रकाश आदिको पर्याप्ततालाई पनि पूर्वाधारको रूपमा नै व्यवस्थापन गर्नुपर्ने हुन्छ ।
१५. नागरिक एवं जग्गाको खरिद बिक्री गर्ने व्यक्ति एवं व्यवसायी, फर्म, संघ संस्था कम्पनीले जग्गालाई निजी घर एवं आवास, अपार्टमेन्ट, सामूहिक आवास एवं व्यावसायिक भवनको घडेरीको रूपमा प्लानिङ गर्दा जग्गाको भू-बनोट, प्रकृति र क्षेत्रअनुसार घडेरी जग्गाको क्षेत्रफलको निर्धारण, मापदण्डबमोजिमको सडक र ढल निकासको उचित व्यवस्थापन, सरकारी, ऐलानी, पर्ति एवं वनक्षेत्रको जग्गाको संरक्षण एवं अनतिक्रमण, स्थानीय एवं रैथाने बासिन्दाको वासस्थान एवं सम्पत्तिसम्बन्धी सबै हक अधिकार एवं स्वतन्त्रताको सुनिश्चितता, जग्गाको प्लानिङ, सडक निर्माण एवं त्यसमा उनीहरूको सहमति एवं सहभागिता अनिवार्यरूपमा भएको हुनुपर्ने हुन्छ । घडेरीको रूपमा गरिने जग्गाको खण्डीकरणसँग निजी घर एवं आवास, अपार्टमेन्ट, सामूहिक आवास, व्यावसायिक एवं औद्योगिक भवनहरूको निर्माणसमेत जोडिई सरोकार रहने हुँदा तिनीहरूको पनि व्यवस्थित बसोबास, बस्ती विकास र सहरीकरण एवं औद्योगिकीकरणको अवधारणासँग तादाम्यता मिलाई क्षेत्र विस्तार गर्दै लैजानु पर्ने हुन्छ । अतः यसरी घरजग्गाको प्लानिङ, प्लटिङ र आवास निर्माण गरेर बिक्री गर्ने स्वीकृत प्राप्त गरेका त्यस्ता संघ, संस्था, फर्म एवं कम्पनीले पूर्ण रूपले स्वच्छन्द नभई राज्यले निर्धारण गरेको नीति एवं मापदण्डको सिमा (Limitation) भित्र रहेर घरजग्गाको प्लटिङ, प्लानिङ र आवास निर्माण गरी बिक्री गर्न चाहेमा सोको औचित्यता हेरेर अनुमति एवं स्वीकृति प्रदान गर्ने वा त्यसमा गरिसकेको लगानीको वैकल्पिक व्यवस्थासहित उपयोग, प्रचलन र व्यवस्थापन गर्न पाउने गरी अहिलेको नीतिमा परिमार्जन गर्नुपर्ने देखिन आउँछ ।
१६. यसरी नै रिट निवेदनमा नागरिकले घडेरी खरिद गरी बस्ने, आवास बनाउने, भूमिसँग सम्बन्धित पेसा व्यवसायअन्तर्गत वस्ती विकास, व्यवस्थित शहरीकरण र सामूहिक आवास परियोजना जस्ता हक अधिकारमा पनि आघात पुगेको भन्ने जिकिर लिएको देखिन्छ । यो जिकिरले घर, आवास, सामूहिक आवासको रूपमा अपार्टमेन्ट एवं हाउजिङहरूको निर्माण एवं खरिद बिक्रीको क्षेत्रतर्फ पनि आफूहरूको चासो एवं सरोकार रहेको भनी संकेत गरेको देखिन्छ । त्यस सम्बन्धमा मन्त्रीस्तरीय निर्णयको निर्देशनमा कुनै सम्बोधन गरेको देखिँदैन । तथापि कृषियोग्य जग्गाको खण्डीकरणको नियन्त्रणको नीतिसँग घर, आवास एवं सामूहिक आवास र परियोजना निर्माणका विषयहरू पनि घडेरी एवं आवासीय जग्गासँग प्रत्यक्षरूपमा सार्थक सम्बन्ध एवं सरोकार रहेको नै मान्नु पर्ने हुन्छ । अतः यससम्बन्धी क्षेत्रमा पनि हेर्दा, कृषियोग्य जग्गाको खरिद बिक्रीबाट जग्गाको खण्डीकरण, प्लानिङ एवं प्लटिङ गरी आयोजना, व्यावसायिक एवं औद्योगिक संरचना र आवासको रूपमा ठूलाठूला अपार्टमेन्ट एवं हाउजिङहरू निर्माण गर्ने कार्यहरू भइरहेको पाइन्छ । यसरी बाटो घाटो, यातायात, सडक, पानी, बिजुली, सञ्चार स्तरीय विद्यालय एवं कलेजका सुविधा भएका विकासोन्मुख एवं विकसित ग्रामीण एवं नगरक्षेत्रमा यस्ता कार्यहरू अघि बढिरहेका छन् । ती सबै कार्यहरू सम्बन्धित निश्चित ऐन, नियम एवं नीतिबमोजिम र स्थानीय एवं खासरूपमा प्रत्यक्ष सम्बन्ध एवं सरोकार राख्ने र असर पर्ने जनताको सहमति एवं सहभागिताको आधारमा भइरहेका छन् छैनन् ? त्यसलाई पनि गम्भीररूपमा हेरिनु पर्ने हुन्छ । स्थानीय तह र शहरी क्षेत्रमा पनि व्यक्तिका जग्गा खरिद बिक्री गरी तिनको प्लानिङ एवं प्लटिङबाट भएका घडेरीहरूमा घर, आवास र अग्ला भवन निर्माण गर्न अन्य पूर्वाधारका अवस्थाहरू विकसित गरिएको हुनुपर्ने हुन्छ । त्यसरी बसोबास एवं आवास, आयोजना, व्यावसायिक, उद्योग एवं अन्य क्षेत्रको लागि घडेरी बनाउँदा वा जग्गाको वर्गीकरण र क्षेत्र निर्धारण गर्दा त्यस ठाउँमा सडकको चौडा, ढल निकासको स्थिति, भवन निर्माण गर्दा सम्बन्धित एवं स्थानीय निकायले तोकेका न्यूनतम मापदण्डका आधारमा दीर्घकालीन समयसम्म उपयोगको दृष्टिकोणले सहज हुने गरी बन्नु पर्ने हुन्छ । कृषियोग्य जमिनहरूलाई खण्डीकरण (कित्ताकाट) गरी घडेरीको रूपमा आवास, आयोजना, औद्योगिक एवं अन्य व्यावसायिक क्षेत्रको रूपमा विकसित गर्ने गरिएमा त्यसको वातावरणीय असर एवं प्रभावहरू त्यहाँको स्थानीय जनतालाई पर्ने हुनुहुँदैन । त्यस्ता क्षेत्रमा आवास, व्यावसायिक, आयोजना एवं औद्योगिक संरचनाहरू निर्माण गरिदा स्थानीय जनताको सहमति एवं त्यसको प्रतिफलको केही हिस्सा त्यहाको जनतालाई पनि प्राप्त हुनुपर्ने किसिमको नीति बनाउनु पर्ने हुन्छ । कृषियोग्य जमिनको खण्डीकरणबाट बन्ने विशेषतः ठूला भवन, आवास, अपार्टमेन्ट, आयोजना, व्यावसायिक एवं औद्योगिक संरचनाहरूबाट त्यस स्थानको वातावरणीय स्वच्छता, स्थानीय जनताको कृषि व्यवसाय र सुरक्षित आवासको प्रयोगमा पर्नसक्ने प्रभाव र सुरक्षाको दृष्टिकोणबाट हुनुपर्ने प्रत्याभूति एवं उनीहरूले त्यसको प्रतिफलको हिस्सा प्राप्त गर्ने सम्बन्धमा स्थानीय जनताको सहभागिता र सहमतिको नितान्त आवश्यक पर्ने हुन्छ । पर्याप्त पूर्वाधारविना भावी पुस्तालाई असर पर्ने, स्थानीय जनताको सहमति एवं सहभागिता नभएको र स्थानीय क्षेत्रमा वातावरणीय स्वच्छता एवं सुरक्षाको दृष्टिकोणबाट अनुपयुक्त हुने गरी जग्गाको खण्डीकरण गरेर निर्माण गरिने आवास, आयोजना, व्यावसायिक एवं औद्योगिक संरचनालाई राज्यको नीतिबाट निषेध गर्नु पर्दछ । आवास, आयोजना व्यावसायिक एवं औद्योगिक संरचनाको निर्माण गर्दा राज्यले तर्जुमा गरी लागू गरेको काठमाडौं उपत्यकाभित्रका नगरपालिका र नगरोन्मुख गाउँ विकास समितिहरूमा गरिने निर्माणसम्बन्धी मापदण्ड, २०६४ र काठमाडौं उपत्यकाको दीर्घकालीन विकास अवधारणा, २०५९ का व्यवस्थाहरू पूर्णरूपमा कार्यान्वयन भइरहे नरहेको सम्बन्धमा पर्याप्त अनुगमन गरी पूर्वाधार र मापदण्डबाहिरका घर जग्गाको प्लानिङ र आवास निर्माण कार्यलाई निषेध र नियन्त्रण गर्न सक्नु पर्दछ । यस्ता मापदण्ड र नीतिहरू बनाएर उपत्यका बाहिरका प्रदेशभित्रका नगरोन्मुख गाउँपालिका र नगरपालिकाभित्र पनि कार्यान्वयन गर्न सख्त जरूरी भइसकेको छ । शहरभित्रका साना घरहरूका मध्य भागमा बन्ने अग्ला भवन, ठूला अपार्टमेन्ट एवं हाउजिङले वरिपरिका घरहरूलाई सधैँ असुरक्षित बनाइरहेका छन् । राज्यको स्वीकृतिले बन्ने त्यस्ता अग्ला भवन, अपार्टमेन्ट एवं हाउजिङको जग्गाको न्यूनतम क्षेत्रफल एवं त्यसअनुसार भवनको उचाईको मापदण्डको निर्धारण, छिमेकीको घरको सुरक्षाको प्रत्याभूति हुने दृष्टिकोणबाट गरिनु पर्ने तथ्यलाई राज्यले बिर्सनै हुँदैन । मापदण्डभित्र रहेर वा बाहिर गएर निर्माण भएका अग्ला भवन, आवास तथा ठूला अपार्टमेन्टले कुनै पनि प्रकृतिको दुर्घटनाबाट छिमेकीको घर जग्गा सम्पत्तिलाई असर पुर्याएमा प्रभावित व्यक्तिले अनिवार्यतः क्षतिपूर्ति पाउने नीति बनाई कार्यान्वयन गरिनु पर्दछ ।
१७. कानूनको शासनमा हरेक काम कानूनबाट समर्थित हुनुपर्दछ । नेपालको संविधानको धारा २५(१) मा प्रत्येक नागरिकलाई कानूनको अधीनमा रही सम्पत्तिको हक उपयोग गर्न पाउने कुरा उल्लेख छ । त्यसैले कानूनद्वारा प्रत्येक नागरिकको सम्पत्तिको हक सुनिश्चित हुनु र गरिनु पर्दछ । त्यसैगरी सोही धारा २५(४) अनुसार राज्यले कानूनबमोजिम मात्र भूमिसुधार, भूमिको व्यवस्थापन र नियमन गर्नुपर्ने हुन्छ । संविधानको धारा ५१(ङ) बमोजिमको कृषि र भूमिसुधारसम्बन्धी नीति अवलम्बन गर्न पनि कानून बनाउनु पर्ने हुन्छ । त्यसरी नै भूउपयोग नीति, २०७२ मा उल्लिखित विषयलाई पनि कानून बनाएर कार्यान्वयनमा लैजानु पर्ने हुन्छ । उल्लिखित संवैधानिक एवं कानूनी हक र अन्य सैद्धान्तिक एवं नीतिगत व्यवस्थालाई कृषियोग्य जमिनमाथि भइरहेको बढ्दो खण्डीकरणको सन्दर्भमा हेरी विचार गर्दा सम्बन्धित मन्त्रालयका मन्त्रीस्तरीय निर्णयबाट कृषियोग्य जमिनमाथिको बढ्दो खण्डीकरणलाई नियन्त्रण गर्ने उद्देश्यले मिति २०७४।४।२६ मा भएको निर्णयलाई आपत्तिजनकरूपमा हेरिहाल्नु पर्ने अवस्था देखिन आउँदैन ।
१८. यसप्रकार संवैधानिक व्यवस्थाबमोजिम नागरिकको सम्पत्तिसम्बन्धी हक संवैधानिक एवं मौलिक हकसमेत भएपनि त्यसलाई कानूनबमोजिम मात्र प्रयोग गर्न सकिने हुँदा उक्त मौलिक हक कानूनी हककै समकक्षमा रहेको छ । सम्पत्तिसम्बन्धी हक कानूनी हकको रूपमा स्थापित भइसकेको अवस्था हुँदा यसलाई पूर्णरूपले निरपेक्ष छ भन्न मिल्दैन । सम्पत्तिसम्बन्धी हकलाई व्यवस्था गर्न बनेका कानून भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१ ऐ. को नियमावली २०२१, जग्गा नाप जाँच ऐन, २०१९ र ऐ. को नियमावली २०५८ र भू-उपयोग नीति, २०७२ मा भएको व्यवस्थालाई हेर्दा, जग्गाको खण्डीकरणलाई नियन्त्रण गर्ने, चक्लाबन्दी गर्ने, जग्गामा उत्पादकत्व बढाउने र खेतीयोग्य जग्गाको वर्गीकरण र क्षेत्र निर्धारण गर्ने भन्ने व्यवस्थाहरू रहेका छन् । कानून र नीतिमा उपर्युक्त व्यवस्थाहरू भए तापनि व्यवहारमा कृषियोग्य जग्गाको वर्गीकरण, क्षेत्र निर्धारण एवं चक्लाबन्दी गरिएको पाइँदैन । यसरी नै कृषि एवं खेतीयोग्य, आवासीय र औद्योगिक क्षेत्रको जग्गाको वर्गीकरण गरी तिनको क्षेत्रहरू छुट्याईएको छैन् । भू-उपयोग नीतिमा उल्लेख भएअनुसार जग्गाको न्यूनतम क्षेत्रफल तोकी सोभन्दा सानो टुक्रामा जग्गाको खण्डीकरण गर्न नपाउने गरी कानूनी व्यवस्था पनि गरिएको छैन । जग्गाको खण्डीकरण नियन्त्रण गर्नको लागि हाल मात्र नेपाल सरकारले भू-उपयोग र प्रस्तुत नीति तर्जुमा गरे पनि त्यो व्यवहारोपयोगी, सार्थक एवं परिपक्व हुन अझै बाँकी छ । यसकारण नागरिकको सम्पत्तिसम्बन्धी हकअन्तर्गत भूमिको सबै क्षेत्रमा कानून एवं नीतिको माध्यमबाट समुचित व्यवस्थापन हुन नसके पनि जग्गाको खण्डीकरण हुनबाट नियन्त्रण गर्न सम्बन्धित मन्त्रालयबाट ल्याएको निर्देशनलाई भने व्यवहारिक रूपमा उपयोग हुने दृष्टिकोणबाट उपर्युक्तानुसार परिमार्जन गरी कार्यान्वयन गर्नुपर्ने देखिन आउँछ ।
१९. यसप्रकार उपर्युक्तानुसार एकातर्फ व्यावसायिक एवं गैरव्यावसायिक नागरिकहरूले आफ्नो व्यवहार चलाउन वा व्यावसायिक हिसाबले अचल सम्पत्ति खरिद एवं बिक्री गर्ने गर्दछन् भने अर्कोतर्फ राज्यबाट नै विभिन्नरूपले अनुमति प्राप्त गरेका संघ, संस्था, एवं निर्माण कम्पनीले जग्गा खरिद गरेर प्लटिङ एवं प्लानिङ गरी घडेरी जग्गा बिक्री गर्ने एवं आवास, अपार्टमेन्ट र हाउजिङ निर्माण गर्ने गरेका छन् । त्यस्ता व्यावसायिक एवं गैरव्यावसायिक घर जग्गा खरिद बिक्री र आवास निर्माण गर्ने दुवै वर्ग नागरिक वा राज्यबाट अनुमति प्राप्त गरेका संघ, संस्था, फर्म एवं कम्पनीहरूले आफ्नो व्यवसायअन्तर्गत विकसित एवम् व्यवस्थित घडेरी जग्गाको प्लानिङ र घर, आवास, अपार्टमेन्ट एवं हाउजिङ निर्माण र खरिद बिक्री गर्ने कार्य गर्दा राज्यले निर्धारण गरेका निश्चित मापदण्ड एवं सीमा (Limitation) भित्र रहेर गर्ने गरी प्रस्तुत निर्देशन एवं नीतिलाई माथिका प्रकरणहरूमा व्याख्या विश्लेषण एवं विवेचना गरिएबमोजिम परिमार्जन गर्नुपर्ने आवश्यक रहेको देखिन जान्छ ।
२०. तसर्थ माथि विवेचित आधार र कारणबाट कृषियोग्य भूमिको बढ्दो खण्डीकरणलाई रोक्ने, कृषियोग्य जमिनको वर्गीकरण, निर्धारण एवं व्यवस्थापन गर्ने र साथै कृषि उत्पादकत्वलाई वृद्धि गर्ने अभिप्रायले राज्य एवं सबै वर्गका नागरिकको बृहत्तर सार्वजनिक हितलाई नै ध्यानमा राखेर भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालयका माननीय मन्त्रीबाट मिति २०७४।४।२६ मा निर्णय भई उपर्युक्तानुसार जारी भएको निर्देशन एवं नीतिहरू उपयुक्त रहेको देखिएकोले देशको समग्र भूमि प्रशासन र भूमि व्यवस्थापनको भविष्य र यसबाट पर्नसक्ने राष्ट्रिय क्षतिको बारेमा मूल्याङ्कन नगरी मिति २०७४।४।२६ मा भएको निर्णय एवं सोको आधारमा च.नं. २४४ मिति २०७४।४।२७ द्वारा भएको पत्राचारसमेत उत्प्रेषणको आदेशद्वारा बदर गरी साबिकबमोजिम देशको भू-उपयोग नीति अवलम्बन गर्नु गराउनु भनी विपक्षीहरूको नाममा परमादेशको आदेश जारी गरिपाउँ भन्ने निवेदन मागबमोजिमको आदेश जारी गर्नुपर्ने देखिएन । अतः यस अदालतबाट मिति २०७४।५।१ मा जारी भएको अन्तरिम आदेश निष्कृय हुने र प्रस्तुत रिट निवेदन खारेज हुने ठहर्छ ।
२१. साथै मन्त्रिस्तरको निर्णयबाट जारी भएको उपर्युक्त निर्देशनलाई नागरिकले संविधान एवं कानूनबमोजिम प्राप्त गरेको सम्पत्तिसम्बन्धी हकको प्रचलनसँग पनि तादाम्यता मिलाउनु पर्ने हुन्छ । यसै सन्दर्भमा विचार गर्दा नेपालको संविधानको धारा २५(१) ले प्रत्येक नागरिकलाई प्रत्याभूत गरेको सम्पत्तिसम्बन्धी हकलाई पनि नागरिकले वास्तविकरूपले प्रचलन गर्न पाउने गरी व्यवस्थित एवं सुनिश्चित गर्नुपर्ने हुन्छ । धारा २५(४) अनुसार भूमिको उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्न कृषिको आधुनिकीकरण र व्यावसायिकरण, वातावरणको संरक्षण, व्यवस्थित आवास तथा शहरी विकास गर्ने प्रयोजनका लागि राज्यले कानून बनाएर भूमि सुधार, व्यवस्थापन र नियमनसमेत गर्नुपर्ने हुन्छ । संविधानको धारा ५१(ङ)ले निर्दिष्ट गरेको राज्यको नीतिमा भूमिमा रहेको दोहोरो स्वामित्वलाई अन्त गर्ने, जग्गाको चक्लाबन्दी गरी उत्पादन र उत्पादकत्व वृद्धि गर्ने, कृषिको उत्पादन र उत्पादकत्व बढाउन भू-उपयोग नीतिको अवलम्बन गरी भूमिको व्यवस्थापन र कृषिको व्यावसायिकरण, औद्योगिकीकरण र आधुनिकीकरण गर्ने र साथै भूमिको उत्पादनशीलता, प्रकृति तथा वातावरण सन्तुलनलाई समेत नियमन र व्यवस्थापन गर्ने भन्ने रहेको हुँदा सोको लक्ष्य वास्तविकरूपमा व्यवहारमै प्राप्त गर्न कृषियोग्य जमिनलाई व्यवस्थित एवं नियन्त्रण गर्नको लागि वर्तमान कानूनी एवं नीतिगत व्यवस्थामा देहायका सुधार गर्न यो निर्देशन जारी गरिदिएको छ ।
(१) कृषि र भूमिसुधार नीतिलाई कार्यान्वयनमा ल्याउन पनि कानून आवश्यक हुने भएकोले संविधानमा उल्लिखित उपर्युक्त विषयहरूमा उपर्युक्तानुसारको मन्त्रिस्तरीय निर्णयबाट जारी निर्देशनको बुँदा नं. १ लाई व्यवहारमा ल्याउनको लागि उपर्युक्त प्रकरण नं. २१ मा उल्लेख भएबमोजिम यथाशीघ्र कानून बनाएर मात्र जमिनको वर्गीकरण गरी कृषियोग्य, औद्योगिक एवं वन क्षेत्रको जमिनको निर्धारण एवं समुचित व्यवस्थापन, कृषि र भूमि सुधार, व्यवस्थित आवास तथा सहरी विकास, वातावरणीय सन्तुलन एवं संरक्षण गर्दै प्रत्येक नागरिकको सम्पत्तिसम्बन्धी हकको सुनिश्चितता गर्ने गराउने ।
(ख) त्यसरी कानून नबनेसम्म नेपाल सरकार मन्त्रीस्तरको मिति २०७४।४।२६ को निर्णयबमोजिम जारी भएको उपर्युक्त निर्देशनको बुँदा नं. २ को (ख) को नीतिमा उल्लिखित व्यवस्थामा प्रस्तुत आदेशको उपर्युक्त प्रकरण नं. २२ मा उल्लेख भएअनुसार व्यक्तिले ससिम कित्ता जग्गा वर्षमा १ पटकभन्दा बढी कित्ताकाट गरी बिक्री गर्न नपाउने व्यवस्थालाई सुविधायुक्त बनाउन यही प्रक्रियामा थप सुविधा प्रदान गर्ने वा अन्य विकल्पको पनि व्यवस्था गर्ने ।
(ग) घर जग्गाको प्लानिङ र प्लटिङ र आवास निर्माण गरी बिक्री गर्न स्वीकृति प्राप्त गरेका व्यक्ति, संघ, संस्था, फर्म एवं कम्पनीले माथिका प्रकरण नं. २३, २४ र २५ मा उल्लेख भएअनुसार व्यवहारोपयोगी एवं राज्यबाट निर्धारण गरिएका निश्चित नीति, मापदण्ड एवं सीमा (Limitation) का आधारमा घरजग्गाको प्लटिङ एवं प्लानिङ र आवास निर्माण गरी बिक्री गर्न चाहेमा सोको औचित्यता हेरेर अनुमति एवं स्वीकृति प्रदान गर्ने वा त्यसमा गरिसकेको लगानीको वैकल्पिक व्यवस्थासहित सोलाई उपयोग, प्रचलन र व्यवस्थापन गर्न पाउने गरी उपर्युक्त निर्देशनको बुँदा नं. २ को (ग) को नीतिमा परिमार्जन गर्ने गराउने ।
(घ) माथिको प्रकरण २६ मा विवेचना गरेबमोजिम विकासोन्मुख गाउँ, नगर वा शहरभित्र बनाइने आवास, व्यावसायिक एवं औद्योगिक संरचनाका अग्ला भवन अपार्टमेन्ट एवं हाउजिङको जग्गाको क्षेत्रफल एवं सोको आधारमा निर्धारण हुने भवनको उचाईसहितको मापदण्ड अनिवार्यरूपमा लागू गर्नुपर्ने र निर्धारित मापदण्डभित्र वा बाहिर बनेका त्यस्ता अग्ला भवनहरूबाट त्यससँगै वरिपरि रहेका साना आवासीय घरहरूलाई कुनै पनि प्रकृतिको दुर्घटनाबाट क्षति पुगेमा प्रभावित घर धनीले अनिवार्यतः क्षतिपूर्ति पाउने व्यवस्था गर्ने ।
२२. प्रस्तुत आदेशको जानकारी महान्यायाधिवक्ताको कार्यालयमार्फत विपक्षीहरूलाई दिई मिसिल नियमानुसार गरी बुझाई दिनू ।
उक्त रायमा सहमत छु ।
न्या. केदारप्रसाद चालिसे
इजलास अधिकृतः आनन्दराज पन्त
इति संवत् २०७४ साल फागुन २ गते रोज ४ शुभम् ।