निर्णय नं. ८२५९ - उत्प्रेषण

निर्णय नं. ८२५९          फागुन, २०६६

 

सर्वोच्च अदालत, संयुक्त इजलास

सम्माननीय प्रधान न्यायाधीश श्री अनूपराज शर्मा

माननीय न्यायाधीश श्री तपबहादुर मगर

रिट नं. : ०६३–WO–०५२४

आदेश मितिः २०६६।१०।५।३

 

विषयः उत्प्रेषण समेत ।

 

निवेदकः सुर्खेत जिल्ला, वीरेन्द्रनगर नगरपालिका वडा नं. १२ घर भई काठमाडौं जिल्ला काठमाडौं             महानगरपालिका वडा नं.३५ बस्ने कृष्णप्रसाद सापकोटा समेत

विरुद्ध

विपक्षीः प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय, सिंहदरवार, काठमाडौं समेत

 

§  नेपाल सरकारले बनाएको भन्दैमा नियमावली निर्माण गर्ने अधिकार सामान्य प्रशासनिक निर्णय सरह हुँदैन । विधायिकी अधिकार प्रयोग गरेर निर्माण गरिएकै कारणले नियमावलीलाई कानून मानिएको हो । त्यस्तो कानूनलाई रुपान्तरण गर्ने, बदल्ने, खारेज गर्ने अधिकार पनि सरकारमा रहन्छ, तर त्यसरी रुपान्तरण गर्न, बदल्न र खारेज गर्न सरकारले मातृ ऐनको अख्तियारीभित्र रही प्रत्यायोजित विधायिकी अधिकारको मूल्य, मान्यता र मर्यादाको अनुकूल हुने गरी गर्नुपर्छ, सामान्य प्रशासनिक निर्णयको आधारमा नियमावलीको प्राबधानलाई कसैको हकमा निष्क्रिय तुल्याउन वा परिवर्तन गर्न नसकिने ।

(प्रकरण नं.४)

§  कानूनी व्यवस्थाको विकल्पमा प्रशासनिक निर्णयलाई प्रभावी बनाउने गरी गरिएको कार्य कानूनी दृष्टिले मान्य हुन नसक्ने ।

(प्रकरण नं.५)

 

निवेदक तर्फवाटःविद्वान अधिवक्ताद्वय श्री हरिप्रसाद उप्रेती र श्री जग्गनाथ महतो

विपक्षी तर्फवाटः विद्वान सहन्यायाधिवक्ता श्री खगराज पौडेल

अवलम्वित नजीरः

सम्बद्ध कानूनः

§  आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ को नियम १७९(१)

§  आर्थिक कार्यविधि ऐन, २०५५ को दफा ३६

§  नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा १३

§  नेपाल कानून व्याख्या सम्बन्धी ऐन, २०१० को दफा २ को खण्ड (ड)

§  निजामती सेवा ऐन, २०४९ को दफा ५८

 

आदेश

प्र.न्या.अनूपराज शर्माः तत्कालीन नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा २३ तथा धारा ८८(२) अनुसार यस अदालतमा दायर भई यस इजलाससमक्ष पेश हुन आएको प्रस्तुत रिट निवेदनको संक्षिप्त तथ्य र ठहर यस प्रकार रहेको छ :-                       

      नेपाल चीन सीमा निरीक्षण कार्यको लागि नेपाल चीन संयुक्त सीमा निरीक्षण कार्य प्रारम्भ गर्ने सहमति भएअनुसार सहमति पत्रको अनुसूची–१ अनुसारको जिम्मेवारीहरू पूरा गर्न तेस्रो नेपाल चीन संयुक्त सीमा निरीक्षण समिति गठन भई सो समितिले पटक–पटक वैठक समेत गरी संयुक्त सीमा निरीक्षणको कार्यसम्बन्धी प्रारुप तयार गरी सन् २००६ को अप्रिलदेखि सीमा निरीक्षणको क्षेत्रीय कार्य शुरु गर्ने सहमतिअनुसार हामी निवेदकहरूलाई पाँचवटा अलग–अलग टोली बनाई खटाइएबमोजिम चीनको क्षेत्रमा रही तोकिएको काम सम्पन्न गरी फर्किएको, त्यसरी निजामती कर्मचारीलाई भ्रमणमा खटाउँदा आर्थिक प्रशासन नियमावली, २०५६ को नियम १७९(१) बमोजिम सीमा निरीक्षणको सिलसिलामा अनुसूची–२० मा उल्लिखित मुलुकहरूको भ्रमणमा जाँदा अनुसूची–२१ मा भएको व्यवस्थाबमोजिम हामी खटिएको मुलुक चीन “क” वर्गको मुलुकमा पर्ने भएकोले चीन सीमा क्षेत्रभित्र खटाइएका हामी द्वितीय र तृतीय तहका कर्मचारीहरूले क्रमशः १०० यु.एस.डलर र ९० यु.एस.डलर दैनिक भ्रमणभत्ता पाउनु पर्ने कानूनी व्यवस्था रहेको हुँदा उक्त कामको प्रयोजनको लागि हामीलाई दिइएको पेश्कीको रकम फछ्र्यौट गरी नपुग थप रकम भुक्तानी पाउन अनुरोध गरिएकोमा पेश्की फछ्र्यौट गर्दा दैनिक भ्रमण भत्ता रकम नदिई अधिकृत द्वितीय तहका कर्मचारीलाई प्रति दिन यु.एस.डलर ४० का दरले र तृतीय तहका कर्मचारीलाई प्रतिदिन यु.एस.डलर ३६ का दरले दिने गरी हिसाव गरियो । सो रकममा पनि ४/४ डलरका दरले खानाबापत कटृा गरी प्रतिदिन ३६ र ३२ यु.एस.डलरका दरले मात्र भुक्तानी दिइयो । त्यसरी नियमले निश्चित गरेको भत्ता नदिईएको सम्बन्धमा जानकारी माग गर्दा मन्त्रिपरिषद्को मिति २०६२।११।४ को निर्णयानुसार रकम दिइएको भनी जानकारी गराएकोले बाँकी रकमका सम्बन्धमा दावी गर्ने शर्तमा आंशिक रकम भुक्तानी लिएका थियौं । सो बाँकी रकम भुक्तानी पाउन मिति २०६३।८।१७ मा निवेदन दिएकोमा सो सम्बन्धमा कुनै कारवाही गरिएको छैन । मन्त्रिपरिषद्को मिति २०६२।११।४ मा भएको सो निर्णय पछि परराष्ट्र मन्त्रालयको मिति २०६२।११।२४ को पत्रद्वारा उक्त कार्यमा खटिई जाने नेपाली कर्मचारीहरूलाई चिनिया पक्षले खाने तथा बस्ने व्यवस्था गर्ने र सो बापत एकमुष्ट रकम नेपाल सरकारका तर्फबाट चिनिया पक्षलाई दिने सहमति भएको र त्यसरी खटिई जाने कर्मचारीलाई प्रतिदिन १० यु.एस.डलर मात्र पकेट खर्चको रुपमा दिने व्यवस्था गर्न भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालयलाई लेखिएको र त्यसपछि भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालयले मिति २०६२।१२।११ को पत्रबाट मन्त्रिपरिषद्को मिति २०६२।११।४ को निर्णयअनुसार नै आर्थिक प्रशासन नियमावलीको नियम १७९(१) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशको अधिनमा रही हुने दैनिक भ्रमण भत्ताको ४० प्रतिशतले हुने रकम पाउने गरी व्यवस्था हुन परराष्ट्र मन्त्रालयलाई लेखी पठाएकोमा नेपाली कर्मचारीलाई चिनिया पक्षले खाने बस्ने व्यवस्था गर्ने भई सो बापतको रकम एकमुष्ट रुपमा चिनिया पक्षलाई दिने गरी सहमति भइसकेकोले आर्थिक प्रशासन नियमावलीको व्यवस्था लागू हुने अवस्था नरहेको भनी जवाफ दिइएको, सो सम्बन्धमा पुनः पत्राचार हुँदा अन्ततः मन्त्रिपरिषद्को निर्णयअनुसार स्वीकृत भएको वजेट व्यवस्था बमोजिम ४० प्रतिशतका दरले दैनिक भ्रमण भत्ता उपलब्ध गराउने निर्णय भै हामीहरूलाई आंशिक रकम भुक्तानी गरिएको रहेछ । त्यसरी कानूनले स्पष्ट रुपमा तोकिएको दैनिक भ्रमण भत्ता उपलब्ध गराउनु पर्नेमा त्यसको विपरीत आंशिक रकम मात्र उपलब्ध गराइएको हुँदा हामीहरूको संविधानप्रदत्त हकमा आघात पुगेकोले सोको उपचार प्राप्तिका लागि यो निवेदन गरेका छौं । अतः हामी निवेदकहरूलाई आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावलीको नियम १७९(१) र अनुसूची–२१ बमोजिम दैनिक भ्रमण भत्ता नदिने विपक्षीहरूको काम कारवाही तथा निर्णयलाई उत्प्रेषणको आदेशले बदर गरिपाऊँ । साथै उक्त नियमबमोजिम क्रमशः १०० र ९० यु.एस.डलर का दरले हिसाव गरी यस अघि उपलब्ध गराएको रकम कटृा गरी बाँकी रकम उपलब्ध गराउनु भनी परमादेशको आदेश समेत जारी गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराका निवेदनपत्र ।

      यसमा के कसो भएको हो ? निवेदकले माग गरे वमाजिमको आदेश किन जारी हुन नपर्ने हो ? भन्ने समेतका सम्बन्धमा विपक्षीहरूबाट लिखित जवाफ मगाई आएपछि वा अबधि नाघेपछि पेश गर्नु भन्ने समेत व्यहोराको यस अदालत एक न्यायाधीशको इजलासबाट मिति २०६३।८।२९ मा भएको आदेश ।

      निवेदनमा उल्लेख भएको काम कारवाही यस मन्त्रालयबाट मात्र गरिएको नभई मन्त्रिपरिषद्बाट विधिवत् निर्णय भई तदनुरुप नै निर्णय कार्यान्वयन गरिएको हुँदा सो सम्बन्धमा यस मन्त्रालयलाई विपक्षी बनाउनु पर्ने कुनै कारण नभएकाले निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालयका तर्फबाट पेश हुन आएको लिखित जवाफ ।

      तेस्रो नेपाल–चीन सीमा संयुक्त रुपमा निरीक्षण कार्य गर्न नेपालको तर्फबाट विभिन्न मन्त्रालय, कार्यालयबाट प्रतिनिधित्व हुने गरी टोली खटाउने निर्णय नेपाल सरकारबाट भएको हो । नेपाल–चीन सीमा संयुक्त रुपमा निरीक्षण कार्य सम्पन्न गर्ने सन्दर्भमा दुबै पक्षबीच सहमति भएअनुसार चरणबद्ध रुपमा काम सम्पन्न गर्नका लागि स्रोत साधनको व्यवस्था गर्ने क्रममा सीमा चिन्हहरू मर्मत तथा निर्माण गर्न लाग्ने खर्च लगायत नेपाली टोलीलाई क्षेत्रीय कार्य निरीक्षण गर्ने सिलसिलामा बसोबास तथा यातायातको व्यवस्था गर्न नेपाली पक्षले चिनिया पक्षलाई खर्च उपलब्ध गराउने निर्णय भएको छ । आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ को नियम १७९ को उपनियम (१) मा कुनै कर्मचारीलाई अन्तर्राष्ट्रिय सम्मेलन, सेमिनार, समारोह, निमन्त्रणा, बैठक, तालिम, अध्ययन भ्रमण र अन्य कुनै सरकारी कामको सिलसिलामा जाँदा दैनिक भत्ता दिइने व्यवस्था भएको तर यस्तो भत्ताको सम्बन्धमा होटलको बिल पेश गरेको खण्डमा बास खर्चबापत बिलबमोजिमको रकम र सो मुलुकको लागि तोकिएको दैनिक भत्ता दरको चालिस प्रतिशत मात्र दैनिक भत्ता दिइने भन्ने व्यवस्था गरिएको छ । नेपाल–चीन सीमा निरीक्षण कार्यको लागि खटिने कर्मचारीहरूको लागि बसोबास तथा यातायातको व्यवस्था चिनिया पक्षले गर्ने र सोबापत नेपाली पक्षले चिनिया पक्षलाई एकमुष्ठ रकम उपलब्ध गराउने भन्ने निर्णय भएको सन्दर्भमा मन्त्रिपरिषद्को मिति २०६२।११।४ को निर्णयअनुसार नियमबमोजिम पाउनु पर्ने भत्ता लिइसकेको देखिँदा प्रथम दृष्टिमा नै रिट निवेदन खारेजभागी छ, काममा खटिँदाका वखत आफूले पाउने भनी तोकिएको सुविधा र पारिश्रमिक स्वीकार गरी काममा गएको र कामबाट फर्की आए पछि बढी सुविधा पाउनु पर्छ भनी दावी लिन मिल्ने हुँदैन । निवेदकले आधार बनाएको नियमावली अनुसार नै सुविधा दिने गरी भएको मन्त्रिपरिषद्को निर्णय कानूनविपरीत छैन । नेपाल सरकार र चिनिया सरकारबीचको समझदारी बमोजिम टोलीमा खटी जाने नेपाली अधिकारीहरूलाई यातायात र बस्ने व्यवस्था चिनिया पक्षबाट मिलाउने भनी भएको व्यवस्थाअनुसार नै दैनिक भ्रमण भत्ता भुक्तानी गरिएको र सो समझदारीलाई निवेदनमा अन्यथा भन्न सकेको अवस्था नहुँदा निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयका तर्फबाट पेश हुन आएको लिखित जवाफ ।

      तेस्रो नेपाल–चीन सीमा संयुक्त निरीक्षण कार्यको विगत समयमा आ–आफ्नो भू–भागमा बसी गरिने गर्दै आएकोमा यस पटक विद्यमान द्वन्द्व तथा सुरक्षा स्थितिका कारण चिनिया भू–भागमा बसी सोही क्षेत्रबाट क्षेत्रीय कार्य सञ्चालन गर्ने सहमति भए अनुरूप कार्य सम्पन्न भैसकेको छ । सहमतिमा क्षेत्रीय कार्यको सञ्चालनको क्रममा नेपाली टोलीको समेत बसोबास, खाना तथा यातायातको व्यवस्था चिनिया पक्षले गर्ने र नेपाली पक्षले सोबापत लाग्ने रकम चिनिया पक्षलाई उपलब्ध गराउने भन्ने उल्लेख भएको   छ । त्यसरी चिनिया पक्षले नै खाने बस्ने व्यवस्था गर्ने भै सो कार्यमा खटिई जाने कर्मचारीहरूलाई प्रतिदिन १० यु.एस.डलर पकेट खर्चको रुपमा दिने व्यवस्था गर्नु भनी परराष्ट्र मन्त्रालयबाट लेखी आएको, फिल्डमा खटिई जाने कर्मचारीले प्रतिकूल मौसम र कठिन परिस्थितिमा जोखिमपूर्वक काम सम्पन्न गरी फर्केको अवस्था समेतलाई दृष्टिगत गरी मन्त्रिपरिषद्को मिति २०६२।११।४ को निर्णयअनुसार ४० प्रतिशतका दरले दैनिक भत्ता उपलब्ध गराउने निर्णय बमोजिम चिनिया पक्षले गरेको खानाको व्यवस्था बापतको खर्च प्रतिदिन प्रतिव्यक्ति सरदर ४ यु.एस.डलर घटाएर भुक्तानी गरिएको हो । यस महाशाखाबाट गरिएको सम्पूर्ण काम कारवाही मन्त्रिपरिषद्को निर्णयअनुसार आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ को अधीनमा रही कानूनतः भएको हुँदा निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको स्थलरुप नापी महाशाखाको तर्फबाट पेश भएको लिखित जवाफ ।

      निवेदनमा उल्लेख भएको काम कारवाही यस विभागबाट मात्र गरिएको नभई मन्त्रिपरिषद्बाट विधिवत् निर्णय भई तदनुरुप नै निर्णय कार्यान्वयन गरिएको हुँदा सो सम्बन्धमा यस विभागलाई विपक्षी बनाउनु पर्ने कुनै कारण नभएकाले निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको नापी विभागका तर्फबाट पेश हुन आएको लिखित जवाफ ।

      आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ मा सीमा निरीक्षणको कार्यसँग ठ्याक्कै मिल्ने गरी दैनिक भ्रमण भत्ता उपलब्ध गराउने नियमको अभाव देखिएको निर्जन तथा बिकट भौगोलिक स्थानमा गई कार्य गर्नुपर्ने भएबाट त्यसरी खटिई जाने कर्मचारीहरूकै हितका लागि आर्थिक प्रशासन नियमावलीको नियम १७९(१) को प्रतिवन्धात्मक वाक्यांशबमोजिम ४० प्रतिशत दैनिक भ्रमण भत्ता उपलब्ध गराउने र त्यस्तो बिकट स्थानमा खाना तथा वासको व्यवस्था गर्न कठिनाई पर्ने देखिएकोले नेपाल चीन संयुक्त सीमा निरीक्षण समितिको वैठकमा कुरा उठ्दा न्यूनतम दरमा खाना बस्नको व्यवस्था गर्न चिनिया पक्ष सहमत भएअनुसार सो बापत एकमुष्ट रकम चिनिया पक्षलाई उपलब्ध गराउने गरी संझौता भएको, सोहीबमोजिम खटिई जाने कर्मचारीलाई ४० प्रतिशतका दरले दैनिक भ्रमण भत्ता उपलब्ध गराउने गरी मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय भएको, सो दरमा चित्त नबुझेको भए सो बखतमा नै कुरा उठाउनु पर्नेमा हाल आएर चुनौती दिइएको हुँदा खारेजभागी निवेदन खारेज गरिपाऊँ भन्ने समेत व्यहोराको परराष्ट्र मन्त्रालयका तर्फबाट पेश हुन आएको लिखित जवाफ ।

      नियमबमोजिम पेसी सूचीमा चढी इजलाससमक्ष पेश हुन आएको प्रस्तुत निवेदनमा तेस्रो नेपाल–चीन सीमा संयुक्त निरीक्षणका लागि टोलीमा खटिई कार्य सम्पन्न गरी फर्केपछि भ्रमणमा जानु अघि दिइएको पेश्कीको रकम फछ्र्यौट गरी नपुग थप रकम भुक्तानी पाउन अनुरोध गरिएकोमा पेश्की फछ्र्यौट गर्दा नियमानुसारको दैनिक भ्रमण भत्ता रकम नदिई अधिकृत द्वितीय तहका कर्मचारीलाई प्रति दिन यु.एस.डलर ४० का दरले र तृतीय तहका कर्मचारीलाई प्रतिदिन यु.एस.डलर ३६ का दरले र सो रकममा पनि ४/४ डलरका दरले खाना बापत कटृा गरी प्रतिदिन ३६ र ३२ यु.एस.डलरका दरले मात्र भुक्तानी दिइएको, त्यसरी आंशिक रकम मात्र भुक्तानी गर्नुको कारणको रुपमा नेपाल र चीन सरकारका बीचमा भएको सहमति, मन्त्रिपरिषद्बाट भएको निर्णयलाई आधार बनाइएको र आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ ले निश्चित गरेको दैनिक भ्रमण भत्ताको रकम कटृा गर्ने अधिकार विपक्षीहरूलाई नभएको हुँदा नियमानुसारको पूरै रकम भुक्तानी दिनु भनी आदेश जारी गरिपाऊँ भन्ने मुख्य निवेदन जिकीर रहेकोमा टोलीमा खटिएका कर्मचारीहरूको खाने बस्ने व्यवस्था चिनिया सरकारले मिलाएको र सो बापत चीन सरकारलाई भुक्तानी गरिएको र आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ को नियम १७९(१) को प्रतिवन्धात्मक बाक्यांश वमोजिम भएको मन्त्रिपरिषद्को मिति २०६२।११।४ को निर्णय समेतका आधारमा निवेदकहरूलाई ४० प्रतिशत दैनिक भ्रमण भत्ता उपलब्ध गराइएको हुँदा रिट निवेदन निराधार रहेको भनी प्रतिवाद गरिएको देखिन्छ ।

      सुनुवाईका सिलसिलामा निवेदकतर्फबाट रहनु भएका विद्वान अधिवक्ताद्वय श्री हरिप्रसाद उप्रेती र श्री जग्गनाथ महतोले आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावलीले स्पष्ट रुपमा तोकिएको व्यवस्थालाई अन्यथा गर्ने गरी सरकारले निर्णय गर्नसक्ने हुँदैन, आंशिक रकम मात्र भुक्तानी गर्ने भनी निवेदकहरूलाई जानकारी गराइएको वा निजहरूको अनुमति लिइएको पनि छैन, प्रशासनिक निर्णयले नियमको व्यवस्थालाई अन्यथा गर्न सक्दैन, भौगोलिक रुपमा समेत अत्यन्त विकट स्थानमा रहेर पालमा रात विताएर कार्य सम्पन्न गरेका निवेदकहरूलाई नियमविपरीत दैनिक भत्ता उपलब्ध गराउनु न्यायोचित पनि छैन, बसोबासको व्यवस्था चिनिया पक्षले मिलाएको भन्ने निहूँमा तोकिएको दैनिक भत्ता दिन इन्कार गर्न मिल्ने हुँदैन भन्ने बहस जिकीर प्रस्तुत गर्नुभयो भने नेपाल सरकारका तर्फबाट रहनु भएका विद्वान सहन्यायाधिवक्ता श्री खगराज पौडेलले निवेदकहरूले ४० प्रतिशत भुक्तानी लिइसकेको भन्ने कुरामा विवाद छैन, आवास, खाना र यातायात समेतका logistic को व्यवस्था चिनिया पक्षले नै मिलाएको र सो बापत नेपाल सरकारले चिनिया पक्षलाई भुक्तानी गर्नुपर्ने अवस्थामा दोहोरो सुविधाको माग गर्न मिल्ने हुँदैन, नियमावलीकै व्यवस्थालाई अनुसरण गरी भुक्तानीसम्बन्धी निर्णय गरिएको हुँदा निवेदन दावी निराधार रहेको छ भनी बहस प्रस्तुत गर्नुभयो ।

      उल्लिखित तथ्य र बहस जिकीर रहेको प्रस्तुत निवेदनमा मुख्य रुपमा आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ को नियम १७९(१) ले निर्धारण गरेको दैनिक भत्तासम्बन्धी व्यवस्थालाई रुपान्तरण गर्ने गरी नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गर्न मिल्ने हुन्छ वा   हुँदैन ? र त्यस्तो निर्णयलाई आधार बनाएर चिनिया सरकारलाई भुक्तानी गरिएको भन्ने आधारमा नियमावलीले निश्चित गरेको दैनिक भत्ता रकममध्ये निवेदकहरूलाई केही अंशमात्र भुक्तानी गर्न मिल्ने हुन्छ वा हुँदैन ? भन्ने प्रश्नहरूको निरुपण गरी निवेदन मागबमोजिमको आदेश जारी हुनुपर्ने नपर्ने के हो ? भन्ने सम्बन्धमा निर्णय दिनुपर्ने देखिन्छ ।

      विवादका मुख्य प्रश्नहरूमा प्रवेश गर्नु अघि प्रस्तुत विवादसँग सम्बन्धित कानूनी व्यवस्थाका साथै निवेदकहरूलाई दैनिक भत्ता रकम उपलब्ध गराउनेसम्बन्धी नेपाल सरकारको निर्णयका बारेमा संक्षेपमा विवेचना गर्नु सान्दर्भिक हुन्छ ।

      २.    प्रथमतः प्रस्तुत विवादसँग सम्बन्धित कानूनी व्यवस्थालाई हेर्दा आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ को नियम १७९(१) मा कुनै कर्मचारीलाई अन्तर्राष्ट्रिय सम्मेलन, सेमिनार, समारोह, निमन्त्रणा, बैठक, तालिम, अध्ययन भ्रमण र अन्य कुनै सरकारी कामको सिलसिलामा अनुसूची–२० मा उल्लिखित मुलुकहरूको भ्रमणमा जाँदा अनुसूची–२१ मा व्यवस्था भएबमोजिमको दरले दैनिक भत्ता दिइनेछ भनी व्यवस्था गरिएको पाइन्छ । सोही व्यवस्थाको प्रतिबन्धात्मक बाक्यांशमा तर होटलको बिल पेश गरेको खण्डमा बास खर्चबापत बिलबमोजिमको रकम र सो मुलुकको लागि तोकिएको दैनिक भत्ता दरको चालिस प्रतिशत मात्र दैनिक भत्ता   दिइनेछ । बास खर्च दैनिक भत्ता दरको रकमभन्दा बढी भुक्तानी हुने छैन भनिएको छ ।

      ३.    त्यसैगरी नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्को मिति २०६२।११।४ को निर्णयलाई नै भ्रमण भत्ता भुक्तानीको आधार बनाइएको सन्दर्भमा उक्त निर्णयलाई हेर्दा श्री ५ को सरकारको निर्णय भनी प्रस्तुत प्रस्तावमा उल्लिखित कार्यका लागि अर्थ मन्त्रालयबाट स्वीकृति लिई परराष्ट्र मन्त्रालयलाई विनियोजित भएकै बजेटबाट खर्च व्यहोर्ने गरी अरु प्रस्तावमा लेखिएबमोजिम गर्ने भन्ने सम्मको निर्णय भएको कुरा लिखित जवाफ साथ पेश हुन आएको कागजातहरूबाट देखिन्छ । सो प्रस्तावमा अन्य कुराहरूका अतिरिक्त अनुसूची– २ मा तेस्रो नेपाल–चीन सीमा निरीक्षणको लागि आवश्यक पर्ने बजेटको अनुमानित विवरण उल्लेख भएको पाइन्छ । त्यसमा क्षेत्रीय कार्य, GPS Continuous Observation Station सञ्चालनमा ल्याउन लाग्ने खर्च, क्षेत्रीय कार्यको निरीक्षण गर्न लाग्ने खर्च, GPS Data Processing तथा Computation कार्यमा सहभागी हुन लाग्ने खर्च, GIS Development कार्यमा सहभागी हुन लाग्ने खर्च, सञ्चारको लागि लाग्ने खर्च र क्षेत्रीय कार्यमा खटिई जाने कर्मचारीहरूलाई आवश्यक पर्ने सामग्रीहरूको लागि लाग्ने खर्च, बीमा खर्च, बसोबास, यातायात लगायतका अन्य खर्चको लागि आवश्यक पर्ने रकम र तेस्रो नेपाल–चीन संयुक्त सीमा निरीक्षण समितिको तेस्रो बैठकको लागि लाग्ने खर्च गरी १० वटा शीर्षकमा खर्च विवरण प्रस्तुत गरिएको छ । त्यसमध्ये बसोबास, यातायात लगायतका अन्य खर्चको लागि आवश्यक पर्ने रकम शीर्षकमा नेपाली टोलीलाई क्षेत्रीय कार्यको सिलसिलामा बसोबास तथा यातायातको व्यवस्था गर्न लाग्ने खर्चबापत नेपाली पक्षले चिनिया पक्षलाई उपलब्ध गराउनु पर्ने अमेरिकी डलर ३,१०,०००।– बराबरको करिव रु.२,३२,५०,०००।– लाग्ने भन्ने सम्मको व्यहोरा उल्लेख भएको देखिन्छ ।

      ४.    उल्लिखित कानूनी एवं प्रशासनिक निर्णयहरूको सापेक्षतामा अब विवादको विषयमा प्रवेश गर्दा प्रथमतः आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ को नियम १७९(१) ले निर्धारण गरेको दैनिक भत्तासम्बन्धी व्यवस्थालाई रुपान्तरण गर्ने गरी नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गर्न मिल्ने हुन्छ वा हुँदैन ? भन्ने सन्दर्भमा विवेचना गर्नुपर्ने देखिन्छ । आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६, आर्थिक कार्यविधि ऐन, २०५५ को दफा ३६ ले प्रदान गरेको प्रत्यायोजित अधिकारअन्तर्गत नेपाल सरकारले बनाएको हो । नेपाल सरकारलाई नियमावली बनाउने अधिकार रहेको भए तापनि त्यस्तो नियमावली बनाउँदा विधायिकाले प्रत्यायोजन गरेको विधायिकी अधिकार प्रयोग गरेर मात्र बनाइएको हुन्छ । नेपाल सरकारले बनाएको भन्दैमा नियमावली निर्माण गर्ने अधिकार सामान्य प्रशासनिक निर्णय सरह हुँदैन । विधायिकी अधिकार प्रयोग गरेर निर्माण गरिएकै कारणले नियमावलीलाई कानून मानिएको हो । त्यस्तो कानूनलाई रुपान्तरण गर्ने, बदल्ने, खारेज गर्ने अधिकार पनि सरकारमा रहन्छ, तर त्यसरी रुपान्तरण गर्न, बदल्न र खारेज गर्न सरकारले मातृ ऐनको अख्तियारीभित्र रही प्रत्यायोजित विधायिकी अधिकारको मूल्य मान्यता र मर्यादाको अनुकूलन हुने गरी गर्नुपर्छ, सामान्य प्रशासनिक निर्णयको आधारमा नियमावलीको प्राबधानलाई कसैको हकमा निष्क्रिय तुल्याउन वा परिवर्तन गर्न सकिने हुँदैन । कानूनको व्यवस्था समान अवस्थाका सबैलाई समान रुपमा लागू हुनु पर्छ, नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा १३ द्वारा प्रदत्त समानताको हकले पनि सबै नागरिकलाई यही प्रत्याभूति दिएको छ । नेपाल कानून व्याख्या सम्बन्धी ऐन, २०१० को दफा २ को खण्ड (ड) ले पनि नेपाल कानूनले नेपाल ऐन वा नेपालको कुनै भागमा कानून सरह लागू हुने ऐन, सवाल, नियम, आदेश वा उपनियमलाई बुझाउने गरी परिभाषा प्रस्तुत गरिएको छ । त्यस आधारमा पनि नेपाल सरकारको कुनै पनि प्रशासनिक निर्णयलाई कानूनको संज्ञा दिन सकिँदैन ।

      ५.    प्रस्तुत विवादका सन्दर्भमा नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्को मिति २०६२।११।४ को उक्त निर्णयमा प्रस्तुत प्रस्तावमा उल्लिखित कार्यका लागि अर्थ मन्त्रालयबाट स्वीकृति लिई परराष्ट्र मन्त्रालयलाई विनियोजित भएकै बजेटबाट खर्च व्यहोर्ने गरी अरु प्रस्तावमा लेखिएबमोजिम गर्ने भन्ने व्यहोरासम्म उल्लेख भएको देखिँदा सो निर्णयलाई प्रस्तावसँग जोडेर हेर्नुपर्ने हुन्छ । प्रस्तावको अनुसूची–२ मा प्रस्तुत गरिएको बजेटको अनुमानित विवरणमा फिल्डमा खटिने कर्मचारीहरूलाई    नियमावलीको नियम १७९(१) बमोजिमको दैनिक भत्ता उपलब्ध गराउँदा लाग्ने अनुमानित खर्च भनी रकमको प्रस्ताव गरिएको र त्यसमा भ्रमणको समयमा बसोबासको व्यवस्था चिनिया पक्षले गर्ने भन्नेसम्मको व्यहोरा उल्लेख गरेको देखिन्छ । त्यस आधारमा हेर्दा मन्त्रिपरिषद्को उक्त निर्णयमा नियम १७९(१) लाई नै आधार बनाइएको देखिन्छ । बसोबासको व्यवस्था चिनिया पक्षले मिलाउने भन्ने आधारमा उक्त नियम १७९(१) को प्रतिबन्धात्मक बाक्यांश आकर्षित हुने भन्ने नै विपक्षीतर्फको मुख्य जिकीर रहेको पाइन्छ । निर्जन तथा बिकट भौगोलिक स्थानमा गई कार्य गर्नुपरेको यथार्थलाई विपक्षीतर्फबाट पनि स्वीकार गरिएको छ । त्यस्तो निर्जन तथा बिकट भौगोलिक स्थानमा बसोबासको लागि सुविधाजनक व्यवस्था मिलाइयो भनी अनुमान समेत गर्न  सकिँदैन । नियम   १७९(१) को प्रतिबन्धात्मक बाक्यांशमा उल्लेख भएजस्तो होटलको प्रबन्ध गरिएको भन्ने लिखित जवाफमा जिकीर लिन सकेको पनि पाईंदैन । त्यसरी खटिएका प्रत्येक कर्मचारीका लागि बसोबासको व्यवस्था मिलाउँदा कस्तो होटलमा के कति भुक्तानी गर्नु परेको थियो भन्ने विवरण पनि पेश भएको पाईंदैन । स्थलरुप नापी महाशाखाको लिखित जवाफमा जम्मा २१९४ जना दिन (Man/day) र चिनिया पक्षलाई भुक्तानी गर्नुपर्ने खाना खर्च रकम अमेरिकी डलर ८७५० को आधारमा प्रतिदिन प्रतिव्यक्ति सरदर ४ डलर घटाएर भुक्तानी गरिएको भन्ने व्यहोरा उल्लेख भएको छ । त्यसरी नेपाल सरकार र चिनिया पक्षबीचको सहमतिअनुसार चिनिया पक्षलाई भुक्तानी गरिएको भन्ने सम्मको आधारमा त्यसको सम्पूर्ण भार निर्जन तथा बिकट भौगोलिक स्थानमा गई जोखिमपूर्ण कार्य सम्पन्न गरेका निवेदकहरूलाई वहन गराउने गरी कार्य भएको भन्ने देखिएको छ । नियम १७९(१) को प्रतिबन्धात्मक बाक्यांशले त्यस्तो अनुमानित खर्चलाई दैनिक भत्ता भुक्तानीको आधार बनाउन सक्ने गरी व्यवस्था गरेको पाइदैन । बास खर्चबापत बिलबमोजिमको रकमलाई मात्र आधार बनाउन सकिने व्यवस्था गरिएको पाइन्छ । कानूनले स्पष्ट रुपमा कर्मचारीलाई उपलब्ध गराइने दैनिक भत्तासम्बन्धी व्यवस्था गर्दा गर्दै सम्बन्धित कर्मचारीहरूको सहमति र जानकारी बेगर कानून प्रतिकूल हुने गरी निर्णय गर्ने अधिकार मन्त्रिपरिषद्मा रहेको मान्न सकिँदैन । प्रस्तुत विवादमा जुन नियमलाई आधार मानेर मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गरिएको छ, सो निर्णयको प्रभाव सोही नियमलाई नै निष्क्रिय तुल्याउने खालको हुन पुगेको छ । त्यसरी सीमा निरीक्षण सम्बन्धी कार्यमा खटिने निवेदक लगायतका अधिकृतहरूको हकमा नियम १७९(१) को प्राबधान निष्क्रिय हुने र नेपाल सरकारको प्रशासनिक निर्णय प्रभावी हुने अवस्था सिर्जना भएको देखिन्छ । कानूनी व्यवस्थाको विकल्पमा प्रशासनिक निर्णयलाई प्रभावी बनाउने गरी गरिएको त्यस्तो कार्य कानूनी दृष्टिले मान्य हुन सक्दैन । यदि त्यसलाई वैधता प्रदान गर्ने हो भने निजामती सेवा ऐन, २०४९ को दफा ५८ ले प्रदान गरेको सेवा शर्तको सुरक्षासम्बन्धी प्राबधान पनि अर्थहीन हुन जान्छ र स्वेच्छाचारिताले प्रश्रय पाउने अवस्था बन्दछ । कानूनी राज्यमा कानूनविपरीत निर्णय गर्ने अधिकार कसैमा पनि रहँदैन । तसर्थ आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावलीको नियम १७९(१) ले निर्धारण गरेको दैनिक भत्तासम्बन्धी व्यवस्था सम्बन्धित कर्मचारीका लागि सुविधा मात्र नभएर अधिकार पनि हो, कसैको अधिकारमा बन्देज लगाउन पनि कानूनकै अख्तियारी चाहिन्छ, स्वेच्छाचारी हिसावले अधिकार कुण्ठित पार्दै लैजाने कार्यलाई न्यायपालिकाले मान्यता दिन सक्दैन ।

      ६.    आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावलीको नियम १७९(१) अन्तर्गत निवेदकहरूले पाउने दैनिक भत्ताको रकम मध्येबाटै बसोबास, यातायात लगायतका Logistics शीर्षकमा चिनिया सरकारलाई भुक्तानी दिइएको हुँदा दोहोरो भुक्तानी गर्न नमिल्ने भन्ने विद्वान सरकारी वकीलको कथन रहेको  छ । तर व्यक्तिलाई भुक्तानी गर्नुपर्ने रकम निजको जानकारी र सहमति बेगर कसैसँग संझौता गर्दैमा भुक्तानी गर्नु नपर्ने भन्ने हुँदैन । निवेदकहरूले आफूले नियमबमोजिम पाउनु पर्ने रकमका लागि प्रारम्भदेखि नै दावी प्रस्तुत गरेको देखिएको र उनीहरूलाई भ्रमणमा खटाउनु अघि त्यस्तो भुक्तानीको विधि, प्रक्रिया र रकम समेतको जानकारी गराएको पनि नपाइएबाट सरकारी पक्षको त्यस्तो कथन न्यायोचित देखिँदैन । जहाँसम्म होटल बास खर्चको सन्दर्भ छ, नियम १७९(१) को प्रतिबन्धात्मक बाक्यांशले तर होटलको बिल पेश गरेको खण्डमा बास खर्च बापत बिल बमोजिमको रकम र सो मुलुकको लागि तोकिएको दैनिक भत्ता दरको चालिस प्रतिशत मात्र दैनिक भत्ता दिइनेछ । बास खर्च दैनिक भत्ता दरको रकम भन्दा बढी भुक्तानी हुने छैन भनी स्पष्ट व्यवस्था गरेको र निवेदकहरूलाई सीमित रकम मात्र भुक्तानी गर्नु अघि निजहरूको भ्रमणका क्रममा होटल बासबापत भुक्तानी गरिएको विल भरपाई पेश भै त्यसका आधारमा निवेदकहरूले पाउनु पर्ने रकमबाट कटृा गरिएको भन्ने पनि देखिँदैन । बिना बिल भरपाई हचुवाका भरमा निवेदकहरूले पाउने रकम कटृा गर्ने अधिकार नियम १७९ ले विपक्षीहरूलाई प्रदान गरेको छैन । यो व्यवस्था कर्मचारीको सुविधाका लागि गरिएको व्यवस्था हो, विदेशमा रहँदा होटलको खर्च अत्याधीक भै कर्मचारीलाई मर्का नपरोस् भन्ने उद्देश्यले राखिएको सो व्यवस्थालाई सरकारले बिना बिल भरपाई कर्मचारीको विरुद्धमा प्रयोग गर्न मिल्ने नहुँदा नेपाल सरकारको सो तर्क पनि कानूनमा आधारित एवं वस्तुनिष्ठ देखिएन ।

      ७.    तसर्थ माथि गरिएको विश्लेषण समेतबाट नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्को मिति २०६२।११।४ को निर्णय समेतका आधारमा भनी तेस्रो नेपाल–चीन सीमा निरीक्षणको सिलसिलामा खटिएका निवेदकहरूलाई ४० प्रतिशतका दरले दैनिक भत्ता उपलब्ध गराउने गरी गरिएको निर्णयसँग सहमत हुन सकिएन । मन्त्रिपरिषद्को उक्त निर्णयमा कहिँ कतै पनि कर्मचारीहरूलाई आंशिक रकम भुक्तानी गर्ने भनी उल्लेख समेत नभएको अवस्थामा परराष्ट्र मन्त्रालयको मिति २०६३।६।२७ को पत्र समेतलाई आधार बनाई भूमिसुधार तथा व्यवस्था मन्त्रालय र नापी विभाग समेतको पत्रका आधारमा स्थलरुप नापी महाशाखाबाट गरिएको भुक्तानीसम्बन्धी निर्णय मिलेको देखिएन । अतः निवेदकहरूलाई आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावली, २०५६ को नियम १७९(१) बमोजिम यस अघि उपलब्ध गराइएको दैनिक भत्ताको रकम कटृा गरी उल्लिखित नियमअनुसार बाँकी रकम भुक्तानी गर्नु भनी विपक्षीहरूका नाममा परमादेश जारी हुने ठहर्छ । यो आदेश विपक्षीहरूको जानकारीको लागि महान्यायाधिवक्ताको कार्यालयमा पठाई मिसिल नियमानुसार गरी बुझाइदिनू ।

 

उक्त रायमा म सहमत छु । 

 

न्या. तपबहादुर मगर

 

इति संवत् २०६६ साल माघ ५ गते रोज ३ शुभम्

इजलास अधिकृतः उमेश कोइराला